Реферат: Система государственного управления Российской империи в XIX – начале XX веков. Традиции и реформы

Государственное управление городом сохранило свои прежние особенности и структуры: учреждения, должностные места, выборные магистраты, ратуши. К середине XIX в. из 700 городов империи (без Польши и Финляндии) 62 имели статус губернских, 498 — уездных. Почти 80% российских городов являлись административными центрами, имели административные функции. Через административные структуры государство присутствовало в жизни городов, регулировало непосредственно, прямо и косвенно через финансовую, налоговую, торговую, промышленную, сословную политику все основные сферы городской жизни.

«Сформировалась четко устроенная система полицейских органов, должностей, решавших различные, в том числе административные, вопросы местного управления, суда: городские управы благочиния с обер-полицмейстерами, приставами, ратманами, полицмейстерами, частными приставами (деление городов на части), полицейскими, будочниками, городскими, уездными городничими, капитан-исправниками, становыми приставами, земскими судами в уездных городах»[12].

Градоначальство как административно-территориальная единица стало создаваться с 1802 г. и включало город с прилегающей территорией, выделенный из губернии. «Как институт управления градоначальство учреждалось на основе частных законодательных актов, функционировало по «особым учреждениям», входило в систему МВД, подчинялось ему непосредственно. Градоначальник был приравнен к губернатору по статусу и правам, имел высокий военный чин. Он заведовал городским управлением, благоустройством, возглавлял полицию, контролировал торговлю и судоходство, осуществлял надзор за состоянием крепостных, портовых, публичных зданий и сооружений, присутственных мест, за содержанием карантинов, почтой, наблюдал за деятельностью иностранных консулов, выдавал заграничные паспорта, разрешения на открытие частных типографий и литографий, председательствовал в статистическом комитете и особом по городским делам присутствии. Градоначальство централизовало управление городами, влияло на общественное городское управление, было распространено в последующее время на столицы и другие города»[13].

«Система государственного управления дополнялась по-прежнему органами общественного сословного управления. Решающее значение в местном управлении приобрели дворянские сословные корпорации. Возросла роль губернских и уездных дворянских собраний и предводителей дворянства, которые возглавляли, как правило, все присутствия, комиссии, комитеты, а собрания избирали уездных капитан-исправников, судей, заседателей в полицейские и судебные учреждения. Укреплены позиции крупного дворянства в управлении. Манифестом «О порядке дворянских собраний, выборов и службы по оным» (6 декабря 1831 г.) право выбирать на дворянские общественные должности могли дворяне, имевшие не менее 110 душ крепостных крестьян или 3 тыс. десятин незаселенной земли. Законом (от 16 июля 1845 г.) создавались условия для сохранения крупного дворянства: переход заповедных дворянских имений (майоратов) по наследству к старшему сыну, запрещено отчуждать их посторонним лицам и дробить. Через сословные дворянские органы усилена в государственном управлении роль крупных помещиков-крепостников»[14].

В первой половине XIX в. были произведены основные преобразования по огосударствлению церкви. Эта была полтика дальнейшего приведения коллегиального церковного аппарата в соответствие с общим уровнем централизации государства. Высшим законодательным, административным и судебным учреждением по делам Русской Православной Церкви  оставался Синод, глава которого назначался царем из светских чиновников. Обер-прокурором при Николае I был даже армейский офицер из гусар. Усилился процесс бюрократизации церковного управления, появились новые канцелярии, хозяйственные и духовно-учебные управления, в 1817—1824 гг. церковное ведомство входило в Министерство духовных дел и народного просвещения, когда неудачно предпринимались попытки клерикализации просвещения. Падала роль Синодальной коллегии в церковном управлении, члены которой назначались императором из видных архиереев (черного духовенства), и решения которой утверждались императором. С 1835 г. обер-прокурор входил в состав Комитета министров. Была усилена духовная цензура, преследования раскольников и «иноверцев». Церковь превращалась в обособленную часть самодержавного управления, что порождало и обостряло противоречия между властью и сословным управлением духовенства.

В XIX в. продолжалась начатая в XVIII в. политика ограничения и регулирования сословного казачьего управления, оно функционировало в жестких рамках самодержавной системы государственного управления.

Можно сделать вывод, что функции местного государственного управления в начале XIX века постоянно расширялись в связи с усложнением местной жизни, обострением социальных отношений; административный аппарат постоянно разрастался.

1.4. Государственное управление при Николае I: «Апогей самодержавия»

В декабре 1825 года тайные общества, состоявшие главным образом из гвардейских офицеров, подняли мятеж, но потерпели поражение. Николай I жестоко расправился с выступавшими, но приказал составить свод мнений декабристов в отношении внутреннего состояния государства, из которого, по его словам, «черпал много дельного».

При всех своих полицейских воззрениях (он мнил себя полицмейстером всей Европы), при полной убежденности в своей непогрешимости Николай I хорошо представлял себе несовершенство бюрократического аппарата. Обстоятельства складывались  таким образом, что  самому царю приходилось думать над искоренением его недостатков. 6 декабря 1926 г. был создан специальный комитет, задачей которого являлся пересмотр основ и уставов существующего государственного управления. В том же году было образовано II отделение собственной Е.И.В. Канцелярии, где под руководством М.М.Сперанского шло составление Полного собрания законов, а также Свода действующих законов в систематическом порядке.

«Оттесняя на второй план Государственный совет, «Собственная Его Величества канцелярия» постепенно приобретала особое значение. Она была органом, связывающим царя с правительственными учреждениями по всем важнейшим вопросам государственного управления. Во второй четверти XIX в. эта канцелярия превратилась в непосредственный аппарат при императоре и рассматривала все важнейшие вопросы жизни страны. Аппарат канцелярии разрастался, его структура усложнялась, появились отделения канцелярии: первые три были образованы в 1826 г., четвертое – в 1828 г., пятое – в 1836 г. и шестое -  1842 г.»[15]

В 1837—1841 гг. оформлено сословное управление государственных крестьян по реформе министра государственных имуществ П.Д. Киселева, одного из умнейших сановников того времени.  Но попытки реформирования управления государственными крестьянами и инвентарной реформы, проводимой в юго-западных губерниях, зачастую приводили к противоположным результатам. Было реорганизовано управление государственными крестьянами: в каждой губернии создавалась палата государственных имуществ с большим штатом чиновников. В отдельных уездах образовывались подчиненные палате округа государственных имуществ, во главе которых стояли окружной начальник и его помощники.

Это была попытка урегулировать не только государственное управление этой четырехмиллионной категорией крестьян, но и их самоуправление, его начала в соответствии с российскими традициями земского управления.

Казенные крестьяне делились на самоуправляющиеся сельские общества и волости. По два представителя от 10 дворов (десятидворники) составляли сельских сход, который решал дела сельского общества — низшей единицы сословного управления. Он избирал сельского старшину, двух «сельских добросовестных» на три года в сельскую расправу, уполномоченных на волостной сход по одному от 20 дворов. Сельский старшина утверждался губернской палатой государственных имуществ.

Волостной сход представителей, составлявших волость сельских обществ, избирал волостного голову, двух заседателей волостного правления, двух «добросовестных» волостной расправы, решал дела волости.

Усиление правительственного «попечительства» над крестьянами  привело к росту произвола, взяточничества и всякого рода издевательств по отношению к «опекаемым» крестьянам. «Ныне за счет крестьян живут десятки чиновников», - пишет Николаю I шеф жандармов А.Х.Бенкендорф во «всеподданнейшем» отчете за 1842 год. Положение государственных крестьян не улучшилось, т.к. чиновный аппарат действовал сам по себе  вопреки создавшей его абсолютистко-полицейской системе».[16]

Атмосфера деспотизма и безоговорочного послушания, отсутствие возможности свободно выразить собственную мысль, период наибольшего самоутверждения российского абсолютизма в его военно-бюрократической форме, так обычно характеризовали эту эпоху  советские историки. «Вполне естественно, что все это в значительной степени усиливало процесс загнивания всего государственного строя, и в первую очередь государственного аппарата. Самым парадоксальным было то, что самодержец из самодержцев, «апогей самодержавия» не был в состоянии управлять этой системой. Для бюрократического аппарата этого периода характерная такая черта, как казнокрадство, которое достигло чудовищных размеров».[17]

Ради справедливости следует отметить, что Николай I в течение своего царствования, точнее до 1848 г. думал об отмене крепостного права, понимая, что он является «пороховым погребом» под государством. «Правда, он имел ввиду решить этот вопрос не сразу и, конечно, «безболезненно» в  интересах дворянства.»[18]

При Николае I после 133 лет безуспешных попыток, в 1830-1932 гг., были подготовлены 45-томное Полное собрание законов Российской империи и 15-томный систематический Свод законов Российской империи, включавший действующее законодательство. Так был создан долгожданный кодекс законов, который поставил все государственное управление на твердое правовое основание.

В 1832 впервые было дано юридическое определение государственного устройства Российской империи в двух статьях Основных законов. 1-я статья определяет характер  власти императора как «верховной, самодержавной и неограниченной». 47-я статья указывает, что осуществление самодержавной власти императора подчиняется принципу законности: «Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов от самодержавной власти исходящих». Закон провозгласил правомерный характер русской государственности в отличие от форм деспотических, где вместо закона действует ничем не сдерживаемый личный произвол правителя. Так интерпретировали статью  русские юристы, так понимало ее образованное общество.

«Таким образом, в первой половине XIX в. государственный строй продолжал эволюционировать в сторону  правомерной монархии благодаря тому, что самодержавие самоограничивалось законом, который оно само творило, и делало все возможное для развития правомерного бюрократического управления,  действующего на основании закона, в соответствии с административным правом  и под контролем административной юстиции и прокуратуры», - считает Б.Н. Миронов.[19]

«Для периода царствования Николая I наиболее точно соответствует определение: военно-бюрократическая монархия. Так, в составе Комитета Министров генералы составляли 55,5 %, в Государственном совете – 49, среди сенаторов – 30,5%», считает П.А.Зайончковский.[20] Другой точки зрения придерживается Б.Н. Миронов: «Вероятно не будет преувеличением прийти к заключению, что при Николае I сложилась правомерная бюрократическая монархия».[21]

Но, несмотря на такую различную оценку, можно сделать вывод, что при Николае I получило дальнейшее развитие многое из того, что начинало осуществляться при Екатерине II и Александре I в сфере прав сословий, укрепления законности в управлении, распространения образования, ограничения крепостничества – все это готовило почву для следующего либерального царствования. Николай I следовал правилу: изменять в государственном строе лишь то, что необходимо. И в конце его царствования мы видим: Полное собрание законов и Свод законов, первые железные дороги, пароходы и телеграф, начало трудового законодательства, стабилизацию финансов, начало аграрной реформы, значительные достижение  в образовании и культуре. Следует согласиться с теми исследователями, по мнению которых, прагматичный и консервативный Николай I сделал в конечном счете для общества больше, чем его брат – возвышенный, либеральный и мистически настроенный Александр I.

2. Государственное управление во второй половине XIX  в.

2.1. Великие реформы Александра II

Во второй половине XIX века под влиянием экономических, социальным, политических факторов самодержавие вынуждено было провести  ряд важнейших реформ. Севастополь заставил задуматься над системой государственного управления доведенной до высшей степени централизации.

В 1840-1860-е гг. значительная часть образованной передовой общественности считала, что общество имеет право и должно участвовать в управлении государством, так как государь и его правительство не  справляются  и в принципе не могут справиться без помощи общества, а также потому, что общество, таким образом,  может защитить себя от злоупотреблений власти. Общественность начинает все настойчивее высказывать желание участвовать в государственном управлении. Реформы были во многом были вызваны желанием верховной власти смягчить противоречия, существовавшие во-первых, между царской администрацией и общественным самоуправлением, во-вторых, между различными группировками внутри самих органов самоуправления, в-третьих, между органами общественного самоуправления и населением. Эти противоречия мешали правильному функционированию всех органов власти. 

 При Александре II и при его активном участии в 1860-1970-е гг. в политическом строе России появились новые элементы правового государства. Были созданы всесословные  органы местного самоуправления, обладавшие публичной властью, - земства (1864) и городские думы (1870), которым государство передало значительную часть своих полномочий. «Подобно тому, как за 100 лет до этого Екатерина II делегировала часть власти провинциальному дворянству, чтобы отвлечь его от дворцовых переворотов и претензий на  участие в высшем управлении, так и Александр II тем же маневром стремился отвлечь общественность от большой политики. Оба случая иллюстрируют общую закономерность: в минуту слабости верховная власть делала заметные уступки в пользу общества,  а когда приходила в силу, пыталась эти уступки минимизировать».[22]

Вследствие отмены крепостного права и дворянских привилегий все население приобрело основные личные (не политические) права. Новый цензурный  устав (1865) позволял обществу через прессу и гласность осуществлять контроль за администрацией. Университеты получили академическую автономию(1863). В 1860-е гг. была проведена реформа бюджета, кассового дела и финансового контроля, что позволяло осуществлять надлежащий контроль за государственными финансами со стороны как правительства, так и общественности. Благодаря введению новых судебных уставов в 1864 г. усилилась роль закона в управлении, произошло окончательное отделение суда от  администрации. Судебная реформа установила новое обеспечение законности в российском государственном строе тем, что гораздо легче, чем прежде, провела различие между законом и высочайшим повелением в порядке управления.

Деятельность земств и городских дум способствовала дальнейшему распространению и развитию либеральных взглядов и настроений среди передовой общественности, которая хотела конституции и парламента, однако значительная часть  российского общества была  достаточно равнодушна к политическим проблемам, так 95 % населения – крестьянство, мещанство, буржуазия  были убежденными монархистами по своим взглядам  и исключительно лояльны к верховной власти. Можно сказать, что реформы 1860-х гг. опережали уровень социально-политического развития России.

Взятые в совокупности новые законы, институты и учреждения способствовали формированию всесословной правомерной монархии, в которой законодательная власть государя ограничивалась объективным правом – законом, а исполнительная власть государя и центральных коронных учреждений – административным правом, административной юстицией и общественным мнением, местных коронных учреждений – административным правом, административной юстицией, органами общественного самоуправления и общественным мнением. В России все более утверждалась легальная форма власти.

2.2. Реформы системы местного управления и учреждений государственной организации в 1860-е гг.

Важное место среди реформ середины XIX в. занимали реформы органов местного управления, получившие названия «земская» и «городская». Потребность в реформе управления местным (земским) хозяйством ощущалась еще в начале XIX в. Дореформенные учреждения дублировали работу друг друга, обладали смежной компетенцией, отличительной чертой в их работе являлась несогласованность. Отмена крепостного права потребовала реорганизации системы местного самоуправления. Пока крестьяне находились в крепостной зависимости, помещик обладал в своем имении всей полнотой административной власти над ними. В уезде и в губернии действовали органы общественного управления, учрежденные Жалованной грамотой дворянству 1785 г. и органы местной администрации, созданные в соответствии с Учреждениями для управления губерний от 1775 года. После освобождения от крепостной зависимости и предоставления крестьянам статуса свободных сельских обывателей возникла необходимость их привлечения к местному управлению и их «Положение  о губернских и уездных земских учреждениях» от 1 января 1864 г. создавало  двухзвенную систему выборных органов: уездных и губернских. Многие положения земской реформы, регулирующие порядок избрания гласных (депутатов) земских учреждений, были использованы впоследствии при разработке избирательных законов в Государственную Думу в начале XX в.

«Сами земские учреждения строились по принципам выборности, формального равенства и сменяемости гласных. Однако избирательная система была построена таким образом, что большинством гласных всегда являлись дворяне. Выборы в земские распорядительные органы – собрания – проводились на основе имущественного ценза, по куриям. Земства избирались на три года.  Ежегодно в течение нескольких дней декабря проводились сессии земских собраний, в случае необходимости  гласные созывались и на внеочередные сессии. Земства были лишены каких-либо политических функций, сфера их деятельности ограничивалась исключительно хозяйственными вопросами местного значения»[23].

Городская реформа по своим задачам и содержанию тесно связана с земской реформой. По новому Городовому положению от 16 июня 1870 г. в городах создавались бессословная городская дума (распорядительный орган) и городская управа (исполнительный орган) под председательством городского головы. Имущественный ценз ограничивал число избирателей. В наиболее крупных городах они составили 5-6% населения. Городские думы находились под контролем правительственных чиновников. Городской голова утверждался губернатором или министром внутренних дел. Они же могли приостанавливать решения думы.

С середины 60-х годов наблюдается стремление правительства к всемерному усилению губернаторской власти. Губернатору предоставлялось право внезапных общих ревизий всех учреждений губернии, право утверждения или не утверждения чиновников на любые должности в случае, если он сочтет его не благонадежным, право закрытия любых частных клубов, обществ и т.п. в случае обнаружения в их деятельности чего-либо противного государственному порядку.

В рамках преобразования системы учреждений государственной организации были осуществлены реформы: военная, финансовая, полицейская, тюремная, церковная, а также церковная в области печати  и просвещения. В рамках данной  работы мы не имеем возможности останавливаться на них подробно.

3. Контрреформы

Александр III, став императором, задолго до убийства своего отца прислушивался к сторонникам самобытного развития России и всерьез задумывался над тем, как остановить трансформацию самодержавия в конституционную монархию. Через два года  после вступления на престол он полностью отказался от мысли учредить законосовещательный Земский собор. На смену теории официальной народности пришла близкая ей по духу теории «народного самодержавия», которая считала самой подходящей формой государственности для России допетровскую монархию.

В августе 1881 г. было принято «Положение об усиленной и чрезвычайной охране», которое правительство при необходимости могло вводить в действие. В этом случае управление какой-либо местности попадало в полную зависимость от царской администрации и военных властей. Вслед за этим были проведены так называемые контрреформы, которые хотя и не упразднили учреждений, созданных Великими реформами, но вследствие изменения избирательных цензов в земствах (в 1890 г.) и городских думах (в 1892 г.) был ослаблен демократический элемент и усилено представительство дворянства. Новый цензурный устав (1882) увеличил цензуру, новый университетский устав (1884) урезал автономию университетов. Крестьянство было ограничено в личных правах и поставлено в сильную зависимость от земского участкового начальника, назначаемого губернатором из потомственных дворян и совмещавшего административные, полицейские и судебные функции (1889).

Страницы: 1, 2, 3, 4