Курсовая работа: Административно-правовой статус высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ

Раз уж субъект Федерации избрал коллегиальную модель высшего исполнительного органа, он должен позаботиться не о "декоративном" прикрытии единоначалия высшего должностного лица, а о реальном наполнении статуса органа, возглавляющего систему исполнительной власти республики, края, области. Напомним, что, согласно подпункту "г" п. 2 ст. 21 ФЗ "Об общих принципах...", именно высший исполнительный орган формирует иные органы исполнительной власти субъекта. Вряд ли соответствуют этому требованию те законы субъектов, которые наделили президента или губернатора, а не правительство полномочиями по назначению руководителей таких органов, утверждению их структуры и положений.

Организация деятельности правительства субъекта включает в себя организационные и правовые формы его деятельности, а также функциональные права и обязанности членов правительства. К организационным формам деятельности относятся заседания правительства, ежедневная управленческая деятельность председателя правительства, его заместителей и других членов правительства, работа координационных и совещательных органов при правительстве и представительств правительства в иных органах государственной власти. Большинство законов субъектов предусматривают принятие регламента правительства, в котором детально определяются все вышеназванные вопросы. К правовым формам деятельности относится принятие и издание правовых актов - постановлений и распоряжений, заключение соглашений с федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами других субъектов Федерации.

Заканчивая рассмотрение особенностей данного вида высшего исполнительного органа, следует отметить, что в ряде субъектов Федерации под правительством понимается не высший исполнительный орган, а совещательный орган при главе администрации или губернаторе, который может быть образован по его усмотрению для предварительного обсуждения важнейших вопросов, разрешаемых в порядке единоначалия высшим должностным лицом (Краснодарский край, Ростовская область, до недавнего времени Санкт-Петербург). Первичными все же являются должности первого заместителя и заместителей главы администрации (вице-губернаторов), а функциональные обязанности члена совещательного правительства в большей степени исполняются на общественных началах.

2.2 Модель единоначального высшего исполнительного органа субъекта федерации (администрация субъекта РФ)

Второй организационно-правовой формой высшего исполнительного органа является администрация, существующая во всех видах субъектов РФ, за исключением республик. Несмотря на то что она имеет солидную историко-правовую основу в виде Закона РФ от 5 марта 1992 г. "О краевом областном Совете народных депутатов, краевой, областной администрации", на сегодняшний день уже нельзя сказать о единообразном ее использовании. Прежде всего обращаем внимание на то, что категория "администрация субъекта РФ" может использоваться в двух значениях: как самостоятельный, постоянно действующий высший исполнительный орган, организационно обособленный от других исполнительных органов, и как совокупность, система исполнительных органов государственной власти. В последнем случае администрация выступает как собирательное определение всех органов исполнительной власти субъекта Федерации. Так, согласно ст. 1 закона Орловской области "О системе органов исполнительной государственной власти Орловской области" от 10 декабря 2001 г. (с послед, изм.), ранее нами уже упоминавшейся, система органов исполнительной государственной власти именуется администрацией Орловской области. В администрацию области входит Коллегия администрации Орловской области - высший орган исполнительной власти и органы исполнительной государственной власти специальной компетенции. В ст. 1 закона Санкт-Петербурга "О структуре администрации Санкт-Петербурга" от 8 октября 1996 г. (с послед, изм.) установлено, что администрацию Санкт-Петербурга образуют губернатор Санкт-Петербурга, правительство Санкт-Петербурга, подчиненные губернатору канцелярия, отраслевые и территориальные органы (структурные подразделения) администрации, а также отраслевые органы (структурные подразделения) совместного с органами исполнительной власти РФ и администрации Ленинградской области подчинения. Использование категории "администрация" в таком значении федеральному законодательству не противоречит, хотя требует каждый раз оговариваться, что речь не идет об обособленном исполнительном органе, наделенном самостоятельной компетенцией.

Администрация является высшим исполнительным органом государственной власти в Алтайском, Краснодарском, Приморском краях, Владимирской, Воронежской, Иркутской, Калининградской, Псковской, Ростовской, Рязанской, Сахалинской, Тверской областях, Корякском автономном округе и многих других субъектах Федерации. В подавляющем своем большинстве администрация - органом единоначальный, начиная от порядка формирования, подчинения органов и структурных подразделений и заканчивая порядком принятия решений. Глава администрации руководит ее деятельностью на принципах единоначалия и несет персональную ответственность за результаты этой деятельности. В ряде субъектов единоначалие пытаются "разбавить" коллегиальными методами работы, предусматривая в законах такие организационные формы деятельности, как совет администрации, заседания членов администрации, обязательное рассмотрение на заседаниях администрации важнейших вопросов, но они не способны изменить ее общую организационно-правовую характеристику, поскольку персонифицируются решения администрации только актами ее главы1.

Однако имеются и исключения, как, например, в Орловской области, где в качестве высшего исполнительного органа выступает коллегия администрации, возглавляемая председателем коллегии, который по должности является губернатором области. Именно коллегия администрации обладает правами юридического лица, а члены коллегии входят в состав высшего исполнительного органа и на заседаниях принимают решения от его имени.

По-разному определяется в законах субъектов структура или состав администрации. Выделяются следующие варианты:

1. Глава администрации и его заместители. Согласно ст. 4 закона Сахалинской области "Об администрации Сахалинской области" от 29 декабря 2001 г., в структуру администрации входят руководитель администрации: губернатор Сахалинской области, первый вице-губернатор, вице-губернаторы, руководитель представительства Сахалинской области при Президенте РФ, Правительстве РФ, Федеральном Собрании РФ. Названные должностные лица являются членами администрации и занимают государственные должности субъекта РФ.

2.  Глава администрации, его заместители и аппарат администрации. Законодательство Пермской области устанавливает, что в структуру администрации области входят губернатор области, назначаемые им первые заместители и заместители губернатора, аппарат администрации. Аналогичная норма содержится в ст. 7 закона Псковской области "О системе органов исполнительной власти Псковской области" от 19 февраля 2002 г.

3.  Глава администрации, его заместители и руководители подчиненных администрации органов исполнительной власти (отраслевых, межотраслевых, территориальных). Он предусмотрен в законах Алтайского края, Калининградской области, Иркутской области. Согласно ст. 3 закона Алтайского края "Об администрации Алтайского края" от 15 марта 2002 г., в состав администрации входят глава администрации, его первые заместители, заместители, руководители подчиненных главе администрации органов исполнительной власти. В соответствии со ст. 8 закона Калининградской области "Об администрации Калининградской области" от 10 апреля 1998 г. (с послед, изм.), членами администрации являются вице-губернатор области, вице-губернатор области - руководитель администрации Особой экономической зоны, заместители главы администрации, руководитель аппарата администрации, руководители органов исполнительной власти области в соответствии со структурой администрации области, определяемой областной думой. Статья 13 закона Иркутской области "Об организации и деятельности администрации Иркутской области" устанавливает, что областная администрация состоит из губернатора - главы администрации области, первого заместителя главы администрации, заместителей главы администрации, руководителей структурных подразделений.

4. Глава администрации, его заместители, аппарат администрации и структурные подразделения администрации, в качестве которых выступают исполнительные органы специальной компетенции или их организованные комплексы. Этот вариант можно обнаружить например, в законах Корякского автономного округа "Об администрации Корякского автономного округа" от 16 июля 1997 г. (с послед, изм.) и в законе Рязанской области "О структуре администрации Рязанской области" от 25 апреля 2003 г.

Что обращает на себя внимание в первую очередь, так это разное понимание понятия и значения аппарата высшего исполнительного органа, его места в структуре и системе исполнительных органов и их структурных подразделений. Аппарат администрации - обязательный элемент ее структуры, следовательно, не упоминание его в законе всего лишь недостаток юридической техники. Если же законом об администрации определяется не структура администрации, а ее состав, т.е. перечень типовых и видовых государственных должностей субъекта Федерации, являющихся членами администрации, то указание на аппарат администрации является излишним. Учреждение типовой должности члена администрации призвано, очевидно, организационно персонифицировать ее состав, а значит, в целом организационно обособить высший исполнительный орган. Введение должности члена администрации позволяет по-иному подойти к институту отставки высшего исполнительного органа, организационным формам ее работы, например таким, как заседания администрации, а также решить ряд других вопросов служебной деятельности заместителей высшего должностного лица. Правда, такое определение состава администрации встречается достаточно редко (Сахалинская и Калининградская области).

Субъект Федерации, очевидно, вправе расширить членство в администрации за счет руководителей центральных и даже территориальных исполнительных органов, что в случае смены высшего должностного лица позволяет заменить всех руководителей этих органов, но только при условии, что их должность отнесена к государственной должности субъекта РФ. В противном случае для их замены потребуется задействовать механизмы, предусмотренные законодательством о государственной гражданской службе, например срочный служебный контракт. Не следует, как представляется, относить к членам администрации руководителей структурных подразделений ее аппарата, помощников и советников руководителей администрации, статус которых всецело регулируется законодательством о государственной гражданской службе.

Что касается включения в структуру администрации центральных исполнительных органов специальной компетенции: департаментов, комитетов, государственных управлений, придавая им статус структурных подразделений, то, на наш взгляд, такая конструкция на сегодняшний день не может быть признана обоснованной и не соответствует предназначению и статусу этих исполнительных органов. Впервые она была сформулирована в ст. 38 Закона РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации", согласно которой в составе краевой, областной администрации в соответствии со схемой управления краем, областью создаются комитеты, управления, отделы и другие структурные подразделения, непосредственно подчиненные главе администрации. Однако дальнейшее развитие законодательства о государственном управлении в отдельных сферах и областях общественной жизни привело к необходимости придания этим исполнительным органам статуса самостоятельного, центрального, функционально и компетенционно обособленного органа исполнительной власти, который организационно не входит в состав другого органа, даже такого, как высший исполнительный орган государственной власти. Структурным подразделением администрации могут признаваться только организационные структуры ее аппарата, а также организационные структуры, образуемые из членов администрации: советы, комиссии, президиумы и т.п. В отношении них администрация вольна принимать любые решения, связанные с их созданием, реорганизацией, ликвидацией, переподчинением. Что касается центральных органов специальной компетенции, то их самостоятельный статус и организационно-функциональная обособленность не всегда позволяют высшему должностному лицу или высшему исполнительному органу осуществлять произвольные преобразования, особенно в тех случаях, когда они предопределены федеральным законодательством. Следующие судебные дела тому яркое подтверждение.

Прокурор Приморского края обратился в суд с заявлением о признании недействующими и не подлежащими применению постановления и.о. главы администрации Приморского края "О создании государственной жилищной инспекции Приморского края" и постановления губернатора Приморского края "О государственной жилищной инспекции Приморского края", согласно которым жилищная инспекция Приморского края организована в составе Комитета по жилищно-коммунальному хозяйству администрации Приморского края. По мнению прокурора, эта инспекция должна быть самостоятельным исполнительным органом, организационно не входящим в состав какого-либо иного органа, так как, согласно Положению о государственной жилищной инспекции в РФ, государственные жилищные инспекции субъектов РФ являются юридическими лицами, имеют расчетный счет в банке, бланки и печати с изображением Государственного герба РФ и со своим наименованием. Суд признал требование прокурора обоснованным, указав, что федеральные нормативные правовые акты, в том числе типовое положение о государственной жилищной инспекции субъекта РФ, не предполагают вхождение этого органа в состав другого исполнительного органа (решение Приморского краевого суда от 22 ноября 2001 г.).

В другом случае прокурором Приморского края оспаривалось постановление губернатора Приморского края от 18 октября 2002 г. N545 "О создании департамента образования, науки и социальной защиты населения администрации Приморского края", которым произведено слияние Департамента образования и науки администрации края и Управления социальной защиты населения администрации края; при этом Управление приобрело статус структурного подразделения Департамента, а его руководитель находится в непосредственном подчинении руководителя вновь образованного департамента. По мнению прокурора, такая реорганизация противоречит федеральному законодательству, предусматривающему единую систему построения органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ. Решением Приморского краевого суда заявление прокурора было удовлетворено. Верховный Суд РФ оставил это решение без изменения, указав следующее:

"...Органом исполнительной власти, проводящим государственную политику, осуществляющим управление и координацию в установленном порядке деятельности других органов исполнительной власти в области образования, молодежной политики, научной и научно-технической деятельности учреждений среднего и высшего профессионального образования: является Министерство образования РФ. Утвержденное постановлением Правительства РФ N 258 от 24 марта 2000 г. Положение об этом министерстве вопросы социальной защиты населения в компетенцию этого федерального органа исполнительной власти не включило. При таких условиях вывод суда о том, что Министерство образования РФ не может координировать и направлять деятельность других государственных органов, каковым является Департамент образования, науки и социальной защиты населения администрации Приморского края по вопросам, связанным с социальной защитой населения, является правильным. Указанные вопросы находятся в компетенции другого федерального органа исполнительной власти - Министерства труда и социального развития РФ, положение о котором утверждено постановлением Правительства РФ N480 от 23 апреля 1997 г.... Переподчинением Управления социальной защиты населения администрации края Департаменту образования и науки единая система государственной исполнительной власти нарушается. На такое переподчинение согласия федеральных органов получено не было. Поскольку система органов исполнительной власти Приморского края должна соответствовать построению органов исполнительной власти Российской Федерации и образовывать с ней единую систему, слияние Департамента образования и науки и Управления социальной защиты населения администрации края в один департамент образования, науки и социальной защиты населения администрации края является незаконным"1.

Департаменты, комитеты и управления администрации, осуществляющие государственное управление отдельными сферами и областями, должны быть признаны центральными исполнительными органами специальной компетенции самостоятельными, не входящими в состав иного органа. То, что их самостоятельная административная правосубъектность дополняется гражданской правосубъектностью, поскольку они наделяются правами юридического лица, является только дополнительным аргументом в пользу того, что они не могут выступать в качестве структурных подразделений администрации как высшего исполнительного органа.

1 определение Верховного Суда РФ от 28 февраля 2003 г. N 56-Г03-3

Заключение

Одним из обязательных элементов системы исполнительной власти субъектов РФ выступает высший исполнительный орган, возглавляющий эту систему и предопределяющий ее основные параметры. До установления этого требования в Федеральном законе лишь несколько субъектов Федерации (в частности, Калмыкия) не имели своего высшего исполнительного органа. Согласно п. 3 ст. 20 ФЗ "Об общих принципах...", наименование высшего исполнительного органа, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций данного региона.

Определяя понятие высшего исполнительного органа субъекты Федерации, чаще всего используют следующие признаки:

а) возглавляет систему органов исполнительной власти субъекта РФ;

б)       входит в единую систему исполнительной власти в РФ;

в) постоянно действующий;

г) орган общей компетенции;

д)       распространяет свою деятельность на всю территорию субъекта РФ;

е) обладает правами юридического лица.

Проведенный анализ законодательства субъектов Федерации показал, что при установлении юридико-управленческих параметров высшего исполнительного органа республики, края, области в основном ориентируются на две основные модели:

1)  коллегиальный высший исполнительный орган, именуемый правительством или кабинетом министров субъекта Российской Федерации;

2)  единоначальный высший исполнительный орган, именуемый администрацией субъекта РФ.

Поскольку в подавляющем большинстве администрации субъектов - органы единоначальные, то говорить о "сильной" или "слабой" администрации по отношению к полномочиям ее руководителя можно весьма условно. Даже в том случае, когда закон закрепляет основные полномочия по руководству системой органов исполнительной власти не за главой администрации, а за самой администрацией, в реальной практике публичного администрирования их реализация зависит именно от руководителя высшего исполнительного органа. То же самое относится и к актам администрации - в большинстве субъектов, избравших данный вид организационно-правовой формы высшего исполнительного органа, администрация не обладает правом издания собственного вида правовых актов. Но и в тех региональных правовых системах, где отсутствует должность высшего должностного лица, а следовательно, основными подзаконными актами становятся акты высшего исполнительного органа, единоначальный правовой режим их принятия и подписания, а также порядок их отмены не позволяют провести различие между актами главы администрации и актами самой администрации.

Тем не менее мы полагаем, что законодатель субъекта Федерации должен приложить максимум усилий для подчеркивания самостоятельной правосубъектности администрации, для отделения полномочий администрации от полномочий ее главы, для разведения организационных и правовых форм деятельности высшего должностного лица и высшего исполнительного органа.

Литература

1. Конституция РФ

2. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изменениями от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г., 7 мая, 24 июля, 11 декабря 2002 г., 4 июля 2003 г., 19 июня, 11, 29 декабря 2004 г., 21 июля, 31 декабря 2005 г.)

3. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. 4.1. М.: ТЕИС, 2004

4. Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник для ВУЗов. - М.: Издательство БЕК, 2004

5. Еремина О.Ю. Система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации // Журнал российского права, 2005, N 11

6. Хаманева Н.Ю. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития. - М.: Новая Правовая культура, 2004.

7. Четвериков B.C. Органы исполнительной власти: понятие, правовые основы образования и признаки // из сборника "История становления и современное состояние исполнительной власти в России". - М.: Новая Правовая культура, 2003