Дипломная работа: Государственная власть и реформы в истории России на примере петровских реформ: опыт и проблемы

Реформирование государственной службы нацеливает на решение следующих проблем, имеющих исключительно важное значение для повышения эффективности всей системы государственного управления[47]:

-нарушение принципа единства государственной службы и системы управления ею на федеральном и региональном уровне;

-неразработанность законодательных механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной службы;

-несоответствие социального и правового положения государственного и муниципального служащего степени возлагаемой на него ответственности;

-низкая эффективность деятельности государственных и муниципальных органов;

-слабое использование современных технологий государственного и муниципального управления, в том числе отвечающих задаче реализации масштабных государственных программ и проектов;

-низкая эффективность правовых и организационных мер контроля деятельности государственных и муниципальных органов со стороны гражданского общества;

-недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной и муниципальной службы;

-сохранение консервативной системы подготовки и профессионального развития государственных и муниципальных служащих и т.д.

Все эти проблемы тесно связаны между собой и не могут быть решены в отдельности. Реформирование государственной и муниципальной службы проводится сегодня в рамках концепции административной реформы и проводится последовательно и постепенно.

Также последовательно и постепенно для повышения эффективности государственной службы, государственного управления должны быть решены задачи ограничения роста численности государственного аппарата, выработаны единые для федерального и регионального уровней, правила должностного роста служащих, механизм эффективного использования кадрового резерва и ротации кадров в единой системе гражданской службы, создана нормативная основа и современная инфраструктура подготовки, повышения квалификации и оценки труда государственных служащих, установлены четкие основания, а также процедуры привлечение к дисциплинарной и материальной ответственности, введен институт дисциплинарного разбирательства.

В рамках четвертого этапа реформы (2006-2008гг.)        сформулированы следующие задачи: внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам; разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти; оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти; повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти; модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти; формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления[48].

Определены также и показатели достижения целей административной реформы. В качестве таковых определены следующие три комплексных показателя: оценка гражданами деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг; уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров; место Российской Федерации в международных рейтингах показателей качества государственного управления.

При этом относительно введенных показателей достижения целей административной реформы даны следующие пояснения. Подчеркнуто, что в настоящее время существуют социологические методы определения удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг, которые в значительной мере формируют отношение населения к деятельности органов исполнительной власти, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Основным инструментом для исследования качества и доступности государственных услуг, признанным в мировой практике, является проведение социологических опросов.

Предусмотрено в рамках периода 2006-2008 гг. три самостоятельных годовых этапа с выделением основных направлений реформы на каждом из них[49].

Так, на первом этапе в течение 2006 г. предусмотрены следующие направления: разработка нормативно-правовой и методической базы для проведения административной реформы, в частности, создание организационных, нормативно-правовых и методических основ разработки, принятия и применения процедур управления по результатам, стандартов государственных услуг и административных регламентов, механизма досудебного обжалования гражданами и организациями действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц, модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти; разработка стандартов массовых общественно значимых государственных услуг, предоставляемых федеральными органами исполнительной власти, их внедрение на федеральном и региональном уровнях; разработка и принятие нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции, осуществляемые органами исполнительной власти, позволяющих передавать ряд государственных функций саморегулируемым организациям и создавать механизмы, предотвращающие появление новых избыточных функций у органов исполнительной власти, а также закрепляющих процедуры раскрытия информации о деятельности государственных органов; разработка и принятие нормативных правовых актов и разработка методической базы для совершенствования действующей системы контроля и надзора, процесса закупок для государственных нужд, механизма аутсорсинга административно-управленческих процессов, создание механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти, развития механизмов взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом, создания системы мониторинга по направлениям административной реформы и информирования общества о ее реализации; реализация пробных проектов по созданию и внедрению процедур управления по результатам в федеральных органах исполнительной власти; разработка, апробация и начало реализации программ подготовки кадров по основным направлениям административной реформы; разработка типовых программ административной реформы для федеральных органов исполнительной власти (министерств, служб, агентств) и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; подготовка типовых антикоррупционных программ для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, разработка ведомственных антикоррупционных программ; внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных нормативных правовых актов; разработка и утверждение ведомственных и региональных программ (планов мероприятий) проведения административной реформы на 2007 г. и последующие годы; начало реализации программ проведения административной реформы в субъектах Российской Федерации; формирование механизма управления мероприятиями административной реформы.

На втором этапе в 2007 г. планировалась реализация следующих направлений административной реформы: продолжение ликвидации избыточных функций федеральных Органов исполнительной власти; оптимизация функционирования органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации; завершение разработки нормативно-правовой базы и внедрение процедур управления по результатам в федеральных органах исполнительной власти; внедрение приоритетных стандартов государственных услуг, административных регламентов и электронных административных регламентов; внедрение механизма досудебного обжалования гражданами и организациями действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц; совершенствование действующей системы контроля и надзора, пробное внедрение механизмов аутсорсинга административно-управленческих процессов, развитие механизмов взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом, в том числе участия его представителей в подготовке и принятии общественно значимых решений, информирования общества о ходе административной реформы; обеспечение информационной открытости федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; пробное внедрение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти, начало реализации антикоррупционных программ в органах исполнительной власти; внедрение практики антикоррупционной экспертизы законов проектов, иных нормативных правовых актов; завершений разработки и внедрение систем информационного обеспечения федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: поэтапное развертывание систем мониторинга результативности деятельности органов исполнительной власти, качества и доступности государственных услуг, уровня коррупции и антикоррупционных мероприятий информационной открытости, процесса закупок для государственных нужд, распространения успешного опыта государственного управления, результативности административной реформы; реализация программ обучения кадров по основным направлениям административной реформы; внедрение механизмов, обеспечивающих распространение успешного опыта государственного управления, взаимодействие с общественностью по вопросам административной реформы; реализация программ проведения административной реформы в субъектах Российской Федерации.

На третьем этапе в 2008 г. в рамках административной реформы осуществлялась деятельность по следующим направлениям: разработка и внедрение основных стандартов государственных услуг и административных регламентов (в том числе электронных административных регламентов) в органах исполнительной власти в ходе реализации ведомственных и региональных программ проведения административной реформы; ликвидация избыточных функций федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; реализация процедур управления по результатам в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации; проведение мероприятий, направленных на оптимизацию деятельности по осуществлению функций контроля и надзора; внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти; обеспечение широкого внедрения успешного опыта государственного управления на региональном уровне; развитие форм участия гражданского общества в разработке и принятии решений органов исполнительной власти, мониторинге мероприятий административной реформы; корректировка нормативно-правовой базы с учетом анализа накопленного опыта проведения реформы.

В обеспечении административной реформы предусмотрено шесть комплексов мероприятий (направлений) для обеспечения административной реформы[50]:

управление по результатам;

стандартизация и регламентация;

оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции;

повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества;

модернизация системы информационного обеспечения органов

исполнительной власти;

обеспечение административной реформы.

Специалисты в области теории и практики государственного управления (сноска) анализируя первые результаты реализации административной реформы (2006-2008гг.), приводят следующие данные по оценке российских реформ, выполненные международными и национальными экспертными организациями.

По эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. А по ряду интегральных показателей, используемых в международной практике, Россия значительно уступает не только развитым стран, но и большинству стран Восточной Европы. В частности, в рейтинг международной конкурентоспособности Всемирного экономического форума за последний год Российская Федерация по показателю «качество государственных институтов» опустилась с 81-го на 89-е место»[51].

Согласно индексу GRICS (Governance Research Indicate

Country Snapshot), который определяется один раз в два года Всемирным банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга[52].

По индексу восприятия коррупции, рассчитываемому международной организацией «Транспэренси Интернэшнл», в 2004г. Россия среди 146 стран занимала 90-е место[53].

По данным международных исследований, по индексу непрозрачности Россия среди 48 крупнейших держав занимает 40-е место[54].

При таком уровне непрозрачности дополнительные расходы российских и иностранных инвесторов в связи с увеличением рисков составляют 5,64 процента вкладываемых средств. В то же время, по данным экспертов, сокращение уровня непрозрачности в среднем на один пункт коррелирует с увеличением среднегодового валового внутреннего продукта на душу населения на 986 долларов США, прямых иностранных инвестиций по отношению к валовому внутреннему продукту на один процент и сокращением инфляции на 0,46 процента.

Концепция обращает внимание и на то, что результаты российских исследований состояния системы государственного управления также свидетельствует о низкой эффективности государственной власти, коррумпированности государственного аппарата, падения доверия граждан к государственным институтам и государственным служащим.

Данные опросов, проведенных Фондом «Общественное мнение» в 2007 г. в семи субъектах Российской Федерации, свидетельствуют об отрицательной оценке гражданами деятельности государственных служащих по оказанию государственных услуг (более 71 процента опрошенных). Более 76 процентов опрошенных сталкивались с проявлениями коррупции в государственном аппарате[55].

Потому задачей номер по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению.

Для ликвидации указанных недостатков определены следующие приоритеты современного этапа административной реформы: повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования и общее повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

В настоящее время разработана методика исследования опенки гражданами качества и доступности предоставляемых государственных услуг. Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России» совместно с Всероссийским центром исследования общественного мнения (ВЦИОМ) провела и 2004 г. в 80 субъектах Российской Федерации исследование издержек малых предприятий на преодоление административных барьеров[56].

По данным этих исследований, их размер составил в среднем 8,5 процента выручки предприятия. Целевым показателем реализации мероприятий административной реформы является снижение доли издержек бизнеса на преодоление административных барьеров в выручке к 2008 г. до 5 процентов, к 2010 г. — до 3 процентов[57].

Основные мероприятия административной реформы должны были быть реализованы в 2006-2008 годах. Однако, экспертные данные   и проведенный нами анализ еще раз свидетельствуют о том, что преждевременно говорить о завершенности реформы.

Далее мы более подробно рассмотрим основные положения, связанные с внедрением комплекса мероприятий по обеспечению административной реформы.

2. Комплекс мероприятий по обеспечению административной реформы

Накопленный опыт показывает, что результативность в проведении реформ в значительной степени зависит от использования эффективного механизма реализации, соответствующего сложности задач кадрового обеспечения.

В связи с этим «целью мероприятий по данному направлению являются формирование необходимого организационного, информационного, кадрового и ресурсного обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления»[58].

Для достижения этой цели в предполагается: создание типовых программ административной реформы для федеральных министерств, федеральных служб и агентств; создание типовой программы административной реформы в субъекте Российской Федерации; разработка методических рекомендаций по проведению административной реформы в муниципальном образовании; разработка программ обучения новым процедурам государственного управления для их реализации в рамках образовательных программ и курсов повышения квалификации государственных и муниципальных служащих; мониторинг результативности мероприятий административной реформы на федеральном и региональном уровнях;          совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления;      взаимодействие с общественностью по вопросам реализации административной реформы; формирование эффективного механизма управления мероприятиями по проведению административной реформы.

В части кадрового обеспечения реформы предусмотрено, что в ходе создания учебно-методических материалов, новых форм обучения и организации учебного процесса будут созданы типовые программы подготовки по основным вопросам административной реформы. Их целью является создание широкомасштабной, единой по своим принципам системы передачи знаний, умений и навыков, необходимых для достижения целей административной реформы. Эта система позволит в первоочередном порядке подготовить организатором экспертов и иных участников административной реформы.

Подготовку должны пройти руководители и специалисты федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, обеспечивающие организацию исполнения задач административной реформы, а также привлекаемые к реализации мероприятий административной реформы эксперты и представители гражданского общества.

В рамках данного направления предполагается также создать механизм мониторинга и оценки хода административной реформы, достижения поставленных ею целей, запланированных показателей результативности, который должен обеспечить своевременную и достоверную оценку выполнения циана мероприятий административной реформы и восприятия обществом административной реформы, ее результатов и проблем.

Для решения этой задачи предполагается осуществить:   обеспечение информационной и экспертно-методологической поддержки реализации административной реформы путем проведения публичных обсуждений основных ее целей и результатов; сбор и анализ данных в ходе проведения государственных статистических наблюдений в сфере государственного управления, характеризующих ход административной реформы, достижение показателей ее результативности в целом, по отдельным органам исполнительной власти и субъектам Российской Федерации;          разработку и внедрение объединенной базы данных по мероприятиям административной реформы;        разработку методики оценки эффективности проведения административной реформы на уровне отдельных органов исполнительной власти и субъектов Российской Федерации; внедрение системы рейтингов качества государственного управления, позволяющую проводить сравнение достигнутого уровня целей административной реформы в различных органах исполнительной власти, определять причины неудач и поощрять успехи; проведение систематической работы по поиску лучших примеров государственного управления в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации; создание базы данных лучших примеров и успешного опыта государственного управления; организацию систематического обмена опытом с обсуждением и выработкой совместных решений по новым методам и механизмам управления, организационным решениям, структурным преобразованиям, оптимизации административно-управленческих процессов, применению стандартов государственных услуг; формирование системы поощрения органов исполнительной власти, получающих высшие рейтинги качества государственного управления, а также тех, чей опыт проведения административной реформы по конкретным направлениям признается лучшим; организацию полноценного информирования общественности о целях, задачах и ходе реализации административной реформы; формирование заинтересованности в реализации мероприятий административной реформы, в ее поддержке различными слоями российского общества[59].

В заключение отметим одно из важных нововведений, впервые предусмотренных Концепцией в рамках реализации направления «Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции», — административный аутсорсинг[60].

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6