| |||||
МЕНЮ
| Российское экологическое законодательство: современное состояние и перспективы развитиянормотворческий характер. Наряду с актами федеральных законода- тельных органов данные указы могут являться актами первоначаль- ного правотворчества, т.к. содержат нормы права и посвящены общим вопросам 4. --------------- 1 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. N 6. Ст.436. 2 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 51. Ст.4932. 3 Собрание законодательства РФ. 1996. N 34. Ст.4082. 4 Комаров С.А. Общая теория государства и права. Саранск, 1994. С.151. 24 Следующую группу подзаконных нормативных правовых актов представляют акты Правительства РФ, которые имеют значительный удельный вес среди норм экологического законодательства. В соответствии со статьей 114 Конституции РФ, Правительство РФ обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики в области природопользования. При этом полномочия Правительства РФ в этой области реализуются с помощью его актов - постановле- ний и распоряжений. Данные акты издаются во исполнение и на ос- новании Конституции РФ, Федеральных законов и нормативных указов Президента РФ. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации. В форме постановлений издаются акты Правительства РФ, имею- щие нормативный характер или наиболее важное значение. Акты по оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме распоря- жений. В.В.Петров постановления Правительства РФ по вопросам эколо- гии разбивает на три группы 1. Так, к первой группе относятся постановления, которые принимаются во исполнение закона для конкретизации его отдельных положений. Таким актом следует наз- вать постановление Правительства РФ N 942 от 22 сентября 1993 г. "Об утверждении Положения о государственной экологической экс- пертизе" 2. Вторая группа постановлений предназначена для опреде- ления компетенции органов управления и контроля. Например, Поло- жение "О Комитете РФ по земельным ресурсам и землеустройству", утвержденное постановлением Правительства РФ N 61 от 2 февраля --------------- 1 Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995. С.92. 2 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 39. Ст.3621. 25 1993 г. 1 И, наконец, в третью группу постановлений Правительства РФ автор включает нормативно-правовые акты дальнейшего правового регулирования экологических отношений. Таким актом следует счи- тать постановление Правительства РФ N 501 от 4 ноября 1993 г. "О создании Российской системы предупреждения и действий в чрезвы- чайных ситуациях" 2. В случае, если постановления или распоряжения Правительства противоречат Конституции РФ, федеральным законам и указам Прези- дента РФ, они могут быть отменены Президентом РФ. Природоохранительные министерства и ведомства наделяются правом издавать в рамках предусмотренной для них компетенции нормативные правовые акты. При этом данного рода акты обязатель- ны для других министерств и ведомств, физических и юридических лиц. Имея ту особенность, что по юридической силе нормативно- правовые акты министерств и ведомств уступают актам Правительст- ва РФ, они представлены в виде различных приказов, решений, инс- трукций, правил, положений, уставов, распоряжений. Так, еще в рамках Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ оно издавало нормативные правовые приказы, инструкции. В настоящий момент органом, в функции которого передано решение вопросов охраны окружающей среды, является Государственный комитет РФ по охране окружающей среды, а вопросы использования природных ресурсов ныне отнесены в ведение Минис- терства природных ресурсов РФ 3. Примером подобных актов может служить Приказ Министерства охраны окружающей среды и природных --------------- 1 Собрания актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 6. Ст.488. 2 Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995. С.92. 3 Собрание законодательства РФ. 1996. N 34. Ст.4032. 26 ресурсов РФ "Об утверждении Инструкции по организации и осущест- влению государственного контроля за использованием и охраной зе- мель органами Минприроды России" от 25 мая 1994 г. N 160 1. А в рамках Государственного комитета РФ по охране окружающей среды был издан приказ от 31 декабря 1996 г. N 543 "Об утверждении По- рядка выдачи разрешений на использование символики государствен- ных природных заповедников" 2 . Кроме данных органов правом издания обязательных нормативных актов обладает специально уполномоченные органы в области охраны окружающей природной среды. Так, Государственный комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству наделен правом издания ак- тов по охране земельных ресурсов (например, Инструкция о порядке работы госземинспекторов по привлечению физических, должностных и юридических лиц к административной ответственности за наруше- ния земельного законодательства, утверждена приказом Государс- твенного комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от 18 февраля 1994 г. N 18) 3 . Многие экологические нормативные правовые акты принимаются совместно несколькими министерствами и ведомствами. Так, Порядок направления средств предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами, иностранными юридическими лицами и гражданами в го- сударственные внебюджетные экологические фонды, утвержден Минфи- ном РФ 22 декабря 1992 г. и Минприродой РФ 21 декабря 1992 г. 4, --------------- 1 Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ. 1994. N 9. С.11-30. 2 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполни- тельной власти. 1997. N 4. С.6-8. 3 Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ. 1994. N 7. С.3-10. 4 Российские вести. 1993. N 47. 27 или Типовое положение о порядке добровольного экологического страхования в РФ, которое утверждено Минприродой России 3 декаб- ря 1992 г. и Российской государственной страховой компанией 20 ноября 1992 г. 1 В соответствии с Указом Президента РФ от 21 января 1993 г. N 104 "О нормативных актах центральных органов государственного управления РФ" 2,нормативные акты министерств и ведомств, затра- гивающие права, свободы и законные интересы граждан регистриру- ются в Министерстве юстиции РФ. Затем данные акты подлежат офи- циальному опубликованию в газете "Российские вести". Не заре- гистрированные в Минюсте РФ и не опубликованные нормативные акты не порождают никаких юридических последствий. Данное положение имеет большое практическое и теоретическое значение, т.к. свежи примеры из недалекого прошлого, когда в разработке и утверждении ведомственных нормативных актов отсутствовал необходимый поря- док. Министерства и ведомства при издании таких документов не всегда соблюдали предусмотренные требования. Поэтому в ряде слу- чаев принятые ведомственные акты входили в противоречие с дейс- твующими законами. На сегодняшний момент вышеупомянутым Указам Президента РФ был установлен строгий порядок в разработке и при- нятии актов министерствами и иными государственными органами фе- деральной исполнительной власти. Кроме того, противоречащие закону нормативно-правовые акты министерств и ведомств подлежат отмене Правительством РФ, а так- же могут быть опротестованы прокурором. --------------- 1 Закон. 1993. N 3. С.47-51. 2 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 4. Ст.304. 28 Говоря о нормативных актах министерств и ведомств, необходи- мо упомянуть о санитарных, строительных, технических, технологи- ческих и других нормах. К ним относятся различные нормативы ка- чества окружающей среды: предельно допустимые воздействия вред- ных веществ на окружающую среду и здоровье человека и т.д. Выра- жая технические правила, эти нормативы не рассматриваются как источники права. Однако, Закон "Об охране окружающей природной среды" (ст.ст.25-27 и др.) устанавливает обязанность их исполне- ния, которая придает таким нормам юридический характер и позво- ляет оценивать их как источники права 1 . Разновидностью источников экологического права, входящих в структуру экологического законодательства, являются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Следует отметить, что правовое регулирование отношений в области взаимодействия общества и природы в субъектах РФ представляет собой относитель- но самостоятельный уровень правовой регуляции с характерными лишь для данных регионов особенностями. Необходимо сказать несколько слов о характере руководящих разъяснений Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Интересным на этот счет представляется мнение Б.В.Еро- феева: "Всякий закон всеобщ, а случай экологической практики единичен и чтобы подвести единичное под всеобщее, необходимо суждение, которое является правосудием. В ходе правосудия неиз- бежно выявляются пробелы в правовом регулировании, а потому су- дам дано право в случае пробела применять аналогию закона или аналогию права, что равносильно созданию новой правовой материи2. --------------- 1 Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995. С.93. 2 Ерофеев Б.В. Экологическое право россии. М., 1996. С.143. 29 Несмотря на это, руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного суда не являются источниками эко- логического права, не входят в структуру экологического законо- дательства. Это связано с тем, что судебные органы не наделены правотворческой функцией. Пленумы соответствующих судов, расс- матривая обобщенные материалы, дают в порядке судебного толкова- ния руководящие разъяснения по вопросам применения экологическо- го законодательства. Однако, разъяснения Пленума Верховного Суда РФ обязательны для всех судов общей юрисдикции в РФ, а разъясне- ния Пленума Высшего Арбитражного суда РФ обязательны для всей системы арбитражных судов. Постановления судебных пленумов должны лишь толковать и разъяснять смысл экологического законодательства, но не созда- вать новые нормы экологического права. Вместе с тем, суды при разрешении конкретных споров обязаны применять соответствующие нормы экологического права лишь в истолковании, содержащемся в постановлении соответствующего судебного пленума. Это зачастую приводит к тому, что многие судьи руководствуются не правовой нормой, а положениями, предусмотренными в постановлении пленума суда. Не является источником экологического права и сложившаяся судебная практика, под которой понимается "многократное единооб- разное решение судами одной и той же категории дел"_51_0. Судья, рассматривая дело, по которому сложилась определенная судебная практика, может вынести и иное решение, если убежден в том, что сложившаяся практика не соответствует закону. Однако, этого, как --------------- 1 Гражданское право / Под ред. Ю.К.Толстого. М., 1996. С.35. 30 правило, не происходит, и судьи, "слепо следуя накатанной ко- лее", выносят неправовые решения. В России действует ряд постановлений пленумов судов в облас- ти охраны окружающей природной среды: Постановление Пленума Вер- ховного Суда СССР от 7 июля 1983 г. N 4 "О практике применения судами законодательства об охране природы" 1 , Постановление Пле- нума Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 октября 1993 г. N 22 "О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР "Об охране окружающей природной Среды" 2 . --------------- 1 Бюллетень Верховного Суда СССР. 1983. N 2. С.10-13. 2 Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1994. N 3. С.87-93. 31 2. СООТНОШЕНИЕ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ Особенностью Российского государства является его характе- ристика в качестве федеративного, состоящего из "государств и (или) госудаственно-подобных образований, близких по статусу к государству" 1 . В соответствии со статьей 5 Конституции РФ к ним относятся республики, края, области, города федерального значе- ния, автономные области, автономные округа. Республика в составе РФ, представляя собой государство, имеет свою конституцию, ос- тальные субъекты РФ имеют свои уставы. В статье 72 Конституции РФ прямо предусмотрено, что природо- пользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана па- мятников истории и культуры относятся к совместному ведению фе- деральных органов государственной власти и органов государствен- ной власти субъектов РФ. К совместному ведению относятся также вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Статья пятая Конституции РФ, перечисляя ряд субъектов РФ, говорит об их равноправии, т.е. "обладании всеми ими одинаковым конституционно-правовым статусом субъекта Федерации, а также идентичности компетенции. Равноправие выражается и в праве всех субъектов Федерации иметь свои законы и другие акты законода- тельства" 2 . --------------- 1 Конституция Российской Федерации. Комментарий. М., 1994. С.60. 2 Там же. С.73. 32 По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ. Данное по- ложение, предусмотренное частью 2 статьи 76 Конституции РФ, име- ет принципиально важное значение, так как охрана окружающей сре- ды, природопользования, обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, вопросы выделения, поль- зования и распоряжения природными ресурсами находятся в совмест- ном ведении РФ и ее субъектов. Частью 5 статьи 76 Конституции РФ установлено твердое прави- ло: законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не мо- гут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон. Однако, немало примеров нарушения данной нор- мы Конституции РФ. Так, 15 февраля 1994 года был заключен Дого- вор Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между ор- ганами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан" 1 .Как заметил И.Я.Дюрягин, статья VI указанного Договора содержит положения о том, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным актом Рес- публики Татарстан, данного рода противоречия переводятся в раз- ряд споров РФ и Республики Татарстан и подлежат разрешению в согласованном порядке. Вместо однозначного признания силы феде- рального закона вводится процедура опротестования федеральными органами законов Республики Татарстан, противоречащих Договору 2. --------------- 1 Российская газета. 1994. 18 февраля. 2 Кокотов А.Н., Саликов М.С. Проблемы региоанльного управле- ния и законодательства // Российский юридический журнал. 1994. N1. С.6. 33 Рассматривая экологическое законодательство субъектов РФ, необходимо определить его место в системе общероссийского эколо- гического законодательства. Экологические законы и иные норма- тивные правовые акты субъектов РФ занимают обособленное положе- ние в указанной структуре. Каждый субъект Федерации изначально обладает неповторимыми социальными, экономическими, природными и другими условиями, что в конечном счете влияет на различие регулирования экоголо-право- вых отношений. Федеральное экологическое законодательство не мо- жет учесть всех особенностей конкретного региона. Поэтому возни- кающие пробелы в законодательстве могут быть ликвидированы зако- нодательством субъектов РФ. На сегодняшний момент мы можем говорить о формировании реги- ональных законодательных систем. Нормативные правовые акты эко- логического законодательства субъектов РФ автономны по отношению друг к другу. Рассматривая соотношение федерального экологического законо- дательства и законодательства субъектов РФ, важно выделить их взаимную связь. Республика Мордовия (далее РМ) одна из тех субъектов РФ, ко- торые 31 марта 1992 года подписали Федеративный договор и расп- ространили его действие на свою территорию 1. Актом, имеющим высшую юридическую силу и прямой действие на всей территории республики признается Конституция РМ 2 . Неотъем- лемой частью Конституции РМ стали нормы, касающиеся совместного --------------- 1 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 67. Ст.898. 2 Известия Мордовии. 1995. 22 сентября. 34 ведения РФ и РМ, которые в статье 18 нашли юридическое оформле- ние, повторяя часть 1 статьи 72 Конституции РФ. В соответствии со статьей 8 Конституции РМ, земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народа, проживающего на его территории и могут на- ходиться в государственной, муниципальной, частной и иных формах собственности. По предметам совместного ведения, т.е. по вопросам владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также по вопросам природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопаснос- ти, Республика Мордовия принимает законы и иные нормативные пра- вовые акты в соответствии с федеральными законами. Возглавляя систему экологического законодательства РМ, Конс- титуция РМ служит "образцом соответствия", на основе которого принимаются все остальные нормативные правовые акты. Следующими по юридической силе можно назвать законы, прини- маемые высшими представительным и законодательным органом власти - Государственным Собранием РМ, а также действующие законы, при- ныте бывшим Верховным Советом МАССР. На сегодняшний момент в РМ нет головного акта, определяющего вопросы взаимоотношения общества и природы. В связи с этим в этой области применяется российской экологическое законодатель- ство. Однако, в развитии природоресурсового законодательства сделаны определенные шаги. Так, в настоящее время действует Зе- мельный кодекс МАССР 1 , Лесной кодекс РМ 2. --------------- 1 Советская Мордовия. 1992. 13 марта. 2 Ведомости Верховного Совета РМ. 1994. N 6-8. Ст.150. 35 Говоря об экологизированных законах республики, хотелось бы выделить Закон РМ от 11 ноября 1996 года "О государственной экс- пертизе градостроительной документации, целевых инвестиционных программ и проектов строительства в РМ" 1. Ряд статей данного за- конодательного акта противоречит Федеральному закону "Об эколо- гической экспертизе" 2, в соответствии с которым специально упол- |
ИНТЕРЕСНОЕ | |||
|