Институт гражданства РФ

пребывания на территории нашей страны, административной и уголовной

ответственности.

Специальные правила российского законодательства установлены для

отдельных групп находящихся в России иностранных граждан: дипломатов,

пользующихся дипломатическим иммунитетом, консулов, членов экипажей

иностранных кораблей и самолетов и т.п.

Конституция не связывает применение к иностранным гражданам

национального режима с принципом взаимности, он предоставляется в России

независимо от того, пользуются ли таким режимом в соответствующем

иностранном государстве иностранцы, а значит и российские граждане. В то же

время, если ограничения прав и свобод в иностранном государстве касаются

только российских граждан, в отличие от других иностранцев, то есть носит

дискриминационный характер, правительством России могут быть установлены, в

соответствии со ст.3 Закона о правовом положении иностранных граждан,

реторсии.

Принцип почетного гражданства закреплен в статье 8: "лицу, не

являющемуся гражданином Российской Федерации, имеющему выдающиеся заслуги

перед Российской Федерацией или мировым сообществом, может быть с его

согласия предоставлено почетное гражданство Российской Федерации" [5, c.

39]. За заслуги в области науки и техники, охране здоровья населения, в

области экономики, финансовой деятельности, искусства, в области культуры и

других, почетное гражданство Российской Федерации предоставляется

Президентом и, кроме того, по Положению о почетном гражданстве Российской

Федерации, почетные граждане пользуются правами граждан Российской

Федерации.

Таким образом, рассмотрев общие положения Закона о гражданстве, мы

рассмотрели основные и наиболее важные принципы, связанные с гражданством.

Они исходят из признания общечеловеческих ценностей, означают признание

человека и государства равноправными, равнообязанными субъектами,

наделенными взаимной ответственностью.

1.6 Гражданство Российской Федерации

и гражданство ее субъектов

В рамках правовой государственности и государственной целостности

Российской Федерации институт единого гражданства имеет важное

теоретическое и практическое значение. Эта значимость усиливается тем

обстоятельством, что между федеральным и республиканским законодательствами

по вопросам гражданства имеются противоречия, несогласованность. Такое

положение вещей, в частности, можно показать на примере Республики

Башкортостан, проследив общую тенденцию развития гражданства РФ и ее

субъектов.

Прежде всего, следует отметить, что на правовую регламентацию

гражданства РФ и ее субъектов непосредственно повлияли Декларация о

государственном суверенитете Российской Федерации и Декларации о

государственном суверенитете республик (бывших автономий), а также

денонсация Договора об образовании СССР и подписание Федеративного

договора, образование Содружества независимых Государств, изменение

правового статуса национально-государственных образований, административно-

территориальных единиц и национально-территориальных объединений в

Российской Федерации.

К числу обстоятельств, обусловивших новые взаимоотношения РФ и ее

субъектов, следует отнести и определение гражданства РФ на основе

международных стандартов, в частности в свете Всеобщей декларации прав

человека и Декларации прав и свобод человека и гражданина Российской

Федерации, принятой 22 ноября 1991 г. Положения последней стали основой

прав и свобод человека и гражданина Конституции РФ, а в законодательстве

некоторых субъектов Федерации они не нашли четкого закрепления. Так, в ст.

69 Конституции Республики Башкортостан гражданство определено на основе

национального суверенитета без учета прав многонационального парода,

предусмотренных ст. 3 той же Конституции [20, c. 21].

На современном этапе гражданство РФ и ее субъектов определяется

неодинаково. Во-первых, в теории конституционного права ранее

разрабатывалась двухуровневая концепция единого гражданства РФ и ее

субъектов, 'что в настоящее время нашло отражение в законодательстве

Калмыкии. Спорность такой концепции очевидна, так как в субъектах Федерации

существуют различные социально-правовые факторы. Во-вторых, принцип единого

гражданства РФ и ее субъектов определяет содержание законодательства о

гражданстве Российской Федерации, Бурятии, Коми и Удмуртии. В-третьих, в

период государственного и конституционного строительства в субъектах РФ

сложилось "двойное гражданство", например в Башкортостане, а также

гражданство ассоциированного члена РФ, как в Республике Татарстан.

В силу изменившихся экономико-политических условий в регионах РФ и

согласно заключенным договорам между РФ и ее субъектами (Татарстан,

Башкортостан)- видимо, допустимо формирование своего гражданства в

республиках, и не имеет значения, как оно будет строиться - в виде единого

гражданства, двухуровневого или трехуровневого, двойного или тройного

гражданства при условии, если в субъектах Федерации для всех граждан (как

граждан РФ, так и граждан субъектов Федерации) будут обеспечены одинаковые

социально-экономические и политико-правовые условия.

Со дня становления РФ и до распада СССР в РФ было единое гражданство.

Существовавшее утверждение о том, что в СССР было тройное гражданство

(гражданство СССР, гражданство РСФСР (союзных республик) и гражданство

автономных республик) на практике не имело существенного значения, так как,

в частности, от имени РСФСР (в том числе и ее автономных республик) во всех

сферах жизни (внутри страны и за рубежом), как правило, выступал СССР со

своим единым гражданством.

В целом же можно признать, что возможности определения своего

гражданства в РФ и ее субъектах впервые закладывались в Федеративном

договоре, ибо бывшие автономные республики признаны самостоятельными

субъектами, а некоторые из них после оглашения своих Деклараций о

суверенитете ставили вопрос о целесообразности становления их членами

Содружества Независимых Государств (Республика Башкортостан) и даже

субъектами международного права (Республика Татарстан).

Между тем те субъекты РФ, которые уравнивали себя в правовом положении

с РФ в целом, четко не уяснили отличительных особенностей Российской

Федерации, которые выражались в многонациональном характере

государственного суверенитета и единстве ее государственной власти. Ведь

Российская Федерация представляла интересы всех субъектов РФ в

международных отношениях и в деятельности Содружества Независимых

Государств. В отличие от РФ ее субъекты есть национально-государственные

образования в рамках единой Федерации. Иными словами, национальный

суверенитет у них выступает формой государственного суверенитета, а

содержание государственного суверенитета республик как субъектов Федерации

определяется их многонациональным народом. Здесь же следует подчеркнуть.

что в отличие от предыдущей новая Конституция РФ 1993 г. предусматривает

единые механизмы и гарантии осуществления прав граждан РФ и ее субъектов.

Так, в области политики они проявляются в идеологическом многообразии; в

экономической сфере — в различных формах собственности, конкуренции и

свободе экономической деятельности; в социальной - в свободном развитии

человека, гарантиях социальной - защиты; в правовой области - во взаимной

ответственности государства и граждан

Концептуальной основой единого гражданства РФ и ее субъектов является

народовластие Поэтому принадлежность к народу, а не к отдельным нациям

(народностям) выражает сущность гражданства РФ. Отсюда и вытекает принцип

единого гражданства РФ, который закреплен в ст. 6 Конституции РФ. В ней

гражданство Российской Федерации признается единым и равным независимо от

оснований приобретения.

Принцип единого российского гражданства выражается в общности

принципов экономической, политической, социальной, правовой систем

российского законодательства и законодательства республик в составе РФ. Он

означает: "...Граждане РФ, постоянно проживающие на территории республик в

составе РФ, являются одновременно гражданами этой республики" [1, c. 17]. В

соответствии с принципом федерализма и принципом единого и равного

гражданства на территории России граждане РФ, проживающие на территории

края, области, автономной области, автономного округа, являются

одновременно гражданами РФ. Данное положение наряду с Законом "О

гражданстве" следовало бы также закрепить и в ст. 6 Конституции РФ.

На мой взгляд, гражданство - это политико-правовая принадлежность лиц

государству, являющемуся самостоятельным субъектом международного права.

Республики в составе РФ обладают ограниченной международной

правосубъектностью. А государство, признанное суверенным в рамках

международного сообщества, защищает права и законные интересы граждан как

внутри страны, так и за ее пределами. Именно такой смысл вложен в ст. 62

Конституции РФ и ст. 3 Закона РФ "О гражданстве",

С этих позиций не совсем оправданно конституционное положение

отдельных субъектов Федерации, предусматривающее двойное гражданство, как,

например, это установлено в ст. 22 Конституции Республики Башкортостан.

Характерно, что в ней нет записи о том, что граждане РФ являются гражданами

Республики Башкортостан. С учетом того, что в Республике Башкортостан нет

Закона о гражданстве РБ, выходит, что по ст. 22 Конституции РБ граждане РФ

и РБ не имеют правовой основы для своей защиты.

Спорность определения гражданства субъектов РФ вытекает из

Федеративного договора и п. 4 ст. 5 Конституции РФ, согласно которым все

субъекты РФ равноправны в своих взаимоотношениях с федеральными органами.

Значит, следует уточнить определение гражданства во всех трех типах

субъектов РФ. Но это вряд ли возможно: во-первых, субъекты имеют разные

правовые статусы, и их равноправие достигается по линии взаимоотношений с

федеральными органами государственной власти; во-вторых, все граждане

субъектов Федерации являются гражданами РФ.

Целесообразность единого гражданства РФ можно было бы обосновать и

тем, что в рамках единой Федерации не должно быть двойного гражданства в

виде гражданства РФ и гражданства ее субъектов, как бы они ни определялись.

Лица, проживающие на территории субъектов Федерации России, оставаясь

гражданами РФ, признаются (на основе регистрации) жителями села, поселка,

деревни, района, города, области, края, округа и республики. Для получения

каких-то экономических, социальных, правовых и иных льгот следовало бы

предусмотреть срок проживания на определенной территории, скажем, как это

предусмотрено во Франции и США - 5 лет, в Англии и Норвегии — 7 лет, в

Испании — 10 лет и т.д. Цена оседлости, если прибегнуть к такому сравнению,

соответствовала бы ст. 13 Всеобщей декларации прав человека, ст. 12

Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 27

Конституции РФ к Закону РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу

передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской

Федерации" от 25 июня 1993 г. Представляется вполне достаточным

подтверждение о принадлежности к гражданству РФ для решения своих социально-

бытовых вопросов. Этому способствует и ускоренный, сокращенный порядок

приема граждан РФ по линии миграционной службы, который установлен в

Законах РФ "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах" от 19 февраля 1993

г.

Важность единого гражданства Российской федерации тем более значима,

что в республиках РФ экономические условия могут быть иными, чем в

Российской Федерации в целом. Так, например, в Конституции Республики

Башкортостан не предусматривается частная собственность на землю. В ней

также исключена возможность использования земли и других природных ресурсов

как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей

территории. Если бы аналогичные положения предусматривались в

соответствующих статьях Конституции Республики Башкортостан, все ее жители

могли бы получать такие же материальные блага, как и работники металлургии,

угольной, нефтяной промышленности.

Утверждение отдельных государствоведов о том, что признание

суверенности народа, по имени которого названа республика, создано

"искусственно", не отражает и политических аспектов гражданства в субъектах

Российской Федерации.

Что касается Республики Башкортостан, то фактически существует

противоречие между ст. 69 и ст. 3 ее Конституции, что говорит о

необходимости устранения соответствующего пробела в конституционном

законодательстве. В частности, многонациональный народ Республики

Башкортостан, который является "носителем суверенитета и единственным

источником государственной власти в Республике Башкортостан" (ст. 3

Конституции РБ), как бы лишен права образования государственности, так как

"Республика Башкортостан образована в результате реализации права

башкирской нации на самоопределение" (ст. 69 Конституции РБ) [20, с. 23].

В целях исключения разделения "коренных" наций и "несуверенных"

народов при определении гражданства в ст. 69 Конституции Республики

Башкортостан следовало бы предусмотреть положение об осуществлении

неотъемлемого права башкирской нации, всего народа республики на

самоопределение, подобно положению Декларации о государственном

суверенитете Республики Татарстан. Тем более Республика Башкортостан по

сути не является однонациональной республикой. В ней прожинают более 4 млн.

человек, в том числе башкиры, русские, татары, чуваши, марийцы, украинцы,

мордва, удмурты. Следует также учесть и то, что за 1992-1994 годы в РБ

прибыло свыше 40 тыс. беженцев и вынужденных переселенцев из Узбекистана,

Таджикистана, Казахстана, Прибалтики и Чечни, причем граждане разных

национальностей.

Как отмечалось выше, необходимость правового обеспечения единого

гражданства на территории Российской Федерации предполагает принятие в

Республике Башкортостан Закона о гражданстве, который в настоящее время

пока отсутствует. В то же время Верховным Сонетом Республики со дня

принятия Декларации о государственном суверенитете Башкортостана (октябрь

1990 г.) принято 165 законов и 13 республиканских кодексов

Оставление в ведении Республики Башкортостан вопросов гражданства,

регламентируемых в Договоре Российской Федерации и Республики Башкортостан

"О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий

между органами государственной власти Российской Федерации и органами

государственной власти Республики Башкортостан" от 3 августа 1994 г.,

выглядит противоречиво. Согласно п. 8 ст. 71 Конституции РФ Российская

Федерация регулирует и защищает права и свободы человека и гражданина

Российской Федерации. Указанное противоречие следует устранить, если

Республика Башкортостан, как вытекает из названного выше Договора, тоже

добивается регулирования вопросов своего гражданства.

В согласовании нуждается также законодательство РФ и РБ в плане

статуса беженцев и вынужденных переселенцев, трудовой миграции, в том числе

и иностранной рабочей силы. Например, в Законе РФ "О гражданстве" в

отношении вынужденных переселенцев предусмотрены льготы в обеспечении их

жилищно-бытовыми условиями. Однако предусмотренные льготы не названы в

Жилищном кодексе Республики Башкортостан.

Достаточно много проблем возникает по реализации Указа Президента РФ

"О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей

силы" от 16 декабря 1993 г.

Четкое определение единого российского гражданства и гражданства

субъектов РФ диктуется и реализацией Соглашения о помощи беженцам,

вынужденным переселенцам, подписанного главами государств Азербайджана,

Армении, Беларуси, Казахстана, Киргизии, России, Таджикистана, Туркмении и

Узбекистана. Речь идет о финансировании строительства предварительного

пункта приема беженцев и вынужденных переселенцев, определении пособий не

только социально незащищенным, но и всем указанным лицам, а также о

компенсациях за оставленное имущество на территории других государств.

В плане правовой обеспеченности единого гражданства РФ нуждается в

изучении и вопрос о целесообразности создания самостоятельной судебной

системы Республики Башкортостан. Согласно приложению к Федеративному

договору от 31 марта 1992 г. и постановлению Верховного Совета Республики

Башкортостан "О судебной реформе в Республике Башкортостан" от 29 февраля

1992 г. в Республике Башкортостан создается самостоятельная судебная

система. Характерно, что суды Республики Башкортостан руководствуются

уголовным и гражданским законодательствами Российской Федерации, а решения

и приговоры выносят именем Республики Башкортостан. Недопустимость

обжалования решений, приговоров судебных органов Республики Башкортостан

может привести к нарушению конституционных прав и свобод граждан Российской

Федерации, проживающих на территории Башкортостана. Здесь следует учесть

два момента: во-первых, права и свободы человека и гражданина могут быть

ограничены Федеральным законом (ст. 55 Конституции РФ); во-вторых, по

Договору Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994

г. вопросы судоустройства находятся в ведении РФ. Если будет законодательно

закреплена самостоятельная судебная система РБ, то должны быть очерчены

объекты разграничения прав граждан РФ, проживающих на территории РБ, и прав

граждан самой РБ.

В заключение хотелось бы отметить, что, на мой взгляд, взаимоотношения

РФ и ее субъектов по регламентации гражданства должны формироваться или на

основе федерализма, или же на конфедеративных началах. Особенности

конституций субъектов Федерации толкают федерацию к унитаризму. Может быть,

в дальнейшем следовало бы определить нашу федерацию по типу СССР, на

принципах экономической интеграции в рамках СНГ.

Если во взаимоотношениях Российской Федерации и ее субъектов строго

придерживаться федеративных отношений, то законодательство Республики

Башкортостан и остальных субъектов Федерации по проблемам гражданства

должно быть приведено в соответствие с Законом РФ "О гражданстве" при

помощи конституционных судов РФ и ее субъектов, Государственно-правового

управления при Президенте РФ и соответствующего органа в ее субъектах после

проведения социально-правовой экспертизы конституционных положений как РФ,

так и ее субъектов, в том числе Договора РФ и РБ от 3 августа 1994 г. Эти

организационно-правовые и процессуально - правовые меры должны быть

осуществлены на основе компетенции Федерального Собрания.

Глава 2. Основания и порядок приобретения

и прекращения гражданства Российской Федерации

Необходимо отметить и такое достоинство российского Закона, как

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5