Витте как государственный деятель

финансов в 1888 г. образованы были новые тарифные учреждения, Витте был

назначен директором департамента железнодорожных дел и председателем

тарифного комитета, в феврале 1892 г. призван к управлению Министерством

путей сообщения, а 30 августа того же года ему поручено управление

Министерством финансов.

Витте как министр финансов. Одиннадцать лет, в течение коих Витте стоял во

главе Министерства финансов, ознаменованы огромным увеличением бюджета,

широким развитием государственного хозяйства и крупными реформами в области

финансового законодательства. Общий баланс государственного бюджета за

время Витте возрос с 965303066 рублей в 1892 г. до 2071667472 рублей в 1903

г., то есть на 114,5%. Среднее годовое возрастание бюджета за этот период -

10,5%. Насколько этот рост бюджета велик, можно судить по сравнению с

предшествующим и последующим десятилетиями. С 1883 по 1892 г. бюджет возрос

с 778506 тысяч рублей до 965303 тысячи рублей, или на 24%, в среднем в год

всего на 2,7%; с 1903 по 1912 г. бюджет увеличился с 2071667 тысяч рублей

до 3001919 тысяч рублей, или на 45%, то есть средний годовой прирост

определился всего в 5%. Главнейшею причиною особо быстрого роста бюджета в

министерство Витте было расширение казенного хозяйства за счет частного,

происшедшее в железнодорожном деле и в питейной торговле. Если исключить

расходы на эксплуатацию железных дорог и на винную монополию из

сопоставляемых бюджетов, то балансовые их итоги определятся, за

округлением: за 1892 г. - в 907 миллиона, а за 1903 г. - 1462 миллиона

рублей, то есть второй итог превысит первый только на 61%, а средний

годовой рост бюджета определится около 51/2%. Это последнее сопоставление и

выражает более точно действительное увеличение бюджета при Витте, ибо

расходы на эксплуатацию железных дорог и на казенную продажу питей в

существе имеют характер оборотных, возмещаясь соответственными

поступлениями. Бюджет 1892 г., принятый Витте от своего предшественника,

был сведен с дефицитом в 74268 тысяч рублей; даже по отделу обыкновенных

доходов и расходов предвиделся дефицит в 25124 тысячи рублей. При Витте

обыкновенные доходы всегда исчислялись в суммах, значительно превышающих

итоги обыкновенных расходов, хотя классификация государственных расходов

была изменена, и отдел обыкновенных расходов увеличен за счет чрезвычайных.

Так, с 1895 г. из чрезвычайных в обыкновенный отдел бюджета были перенесены

расходы по перевооружению армии, по заготовлению специальных резервов

продовольствия, по портовым сооружениям, по усилению и улучшению

существующих железных дорог, а с 1901 г. в обыкновенный бюджет были

отнесены также расходы на приобретение подвижного состава для казенных

железных дорог. Какое значение имели эти изменения бюджетной классификации,

можно судить хотя бы по тому, что в росписи 1903 г. одни лишь

железнодорожные расходы, до 1895 г. относившиеся к чрезвычайному бюджету,

достигли 100 миллионов рублей. Что касается чрезвычайного бюджета, в

котором с 1901 г. сохранились только расходы по сооружению новых железных

дорог, на приобретение подвижного состава в чрезвычайных размерах, по

досрочному погашению займов, а также издержки, вызываемые войною и

народными бедствиями, то часть этих расходов покрывалась чрезвычайными же

поступлениями и излишком обыкновенных доходов над обыкновенными расходами.

Для покрытия другой части чрезвычайных расходов приходилось прибегать к

иного рода источникам. Для 1893 г. таким источником явился государственный

заем, для 1894 г. - остатки от реализованного ранее займа, а для всех

последующих лет - позаимствования из свободной наличности государственного

казначейства. Эти позаимствования в общей сложности достигли колоссальной

цифры 1078652 тысячи рублей. Объяснение этому дает исполнение росписей. Уже

за 1892 г., роспись на который сведена с дефицитом, обнаружился избыток

средств в 43388 тысяч рублей; за 1893 г. избыток определился в 159534

тысячи рублей. За последующие годы исполнение росписи, сравнительно со

сметными предположениями, дало следующие результаты:

Годы. Предполо- Действительное

женное превышение

позаимст- расходов доходов

вование над доходами над расход.

в руб в руб. в руб.

1894 59013309 - 77573524

1895 69421024 102725445 -

1896 119876299 10044793 -

1897 91795936 22121989 -

1898 106291706 82451577 -

1899 98604443 - 84102802

1900 160641423 88477227 -

1901 56886000 - 144924092

1902 143987494 29103345 -

1903 172134794 - 127461829

Таким образом, кроме 1895 года, когда позаимствование из свободной

наличности превысило сметное предположение, во все остальные годы к

позаимствованиям или приходилось прибегать в меньшем размере, чем

предполагалось по росписи, или даже вместо обращения наличности на расходы

добавлять к ней излишек поступивших доходов. За некоторые годы эти излишки

были так велики, что не только покрыли все действительные позаимствования

из наличности, но дали даже крупный избыток. Итак, неистощимость свободной

наличности средств государственной казны объяснялась тем, что она не

столько расходовалась, сколько накоплялась. Достигалось это своеобразным

порядком составления и исполнения бюджета. Действительное поступление

обыкновенных доходов при Витте значительно превышало их сметное исчисление.

Всего по росписям 1892 - 1903 годов было предположено обыкновенных доходов

16408630 тысяч рублей, а поступило в действительности 17909518 тысяч

рублей, или на 9% более, при чем превышение поступлений над сметными

предположениями имело место за все отдельные годы рассматриваемого периода.

Обыкновенные расходы, напротив, исчислялись довольно точно. За отдельные

годы они производились то в меньшем размере, чем предполагалось по росписи,

то в большем; но за весь период разница между предположенными по росписям

(16146781 тысяч рублей) и исполненными обыкновенными расходами (16242670

тысяч рублей) не превышает 95889 тысяч рублей, или 0,6%. Следует, кроме

того, иметь в виду, что от заключенных смет прежних лет ежегодно оставались

довольно значительные остатки кредитов, которые по росписям не

предусматривались. За 1892 - 1903 года таких остатков накопилось 277201

тысячи рублей. Если эти остатки, согласно отчетам государственного

контроля, прибавить к доходам, то общий их итог достигнет, за округлением,

18186,7 миллиона рублей и превысит сумму расходов на 1944 миллиона рублей.

Исполнение чрезвычайного бюджета за все время Витте совсем не отвечало

сметным предположениям. За исключением 1893 и 1894 годов, когда в отдел

чрезвычайных ресурсов были включены поступления от кредитных операций

(предстоящих в 1893 г. и состоявшихся ранее - в 1894 г.), чрезвычайные

доходы исчислялись по бюджетам от 1500 тысяч рублей до 4449 тысяч рублей в

год, а поступали в десятках и сотнях миллионов рублей. Всего за 1892 - 1903

года предвиделось по росписям чрезвычайных доходов - 185613 тысяч рублей, а

поступило, с присоединением к ним остатков от заключенных чрезвычайных

смет, 1623223 тысячи рублей, или почти в 9 раз более. Весьма велико

несоответствие и между чрезвычайными расходами, предположенным по росписям,

и расходами, выполненными в действительности: итог первых - 1522370 тысяч

рублей, вторых - 3194075 тысяч рублей, или на 110% более. Столь крупное

несоответствие сметных предположений с исполнением чрезвычайного бюджета

объясняется, главным образом, тем, что в роспись вносились только те

поступления от кредитных операций, которые были нужны для ее

сбалансирования; все же прочие операции, производившиеся для конверсий,

регулирования валюты, выкупа частных железных дорог в казну и т. п., по

росписям не предусматривались; равным образом в роспись не вносились и те

потребности, которые удовлетворялись за счет указанных операций. Общий

размер дефицита по чрезвычайному бюджету определяется, согласно приведенным

выше данным о чрезвычайных доходах и расходах, в 1571 миллион рублей,

каковые и были пополнены за счет избытка обыкновенных доходов над

обыкновенными расходами. За счет этого же источника возросла и

поддерживалась свободная (то есть не связанная определенным назначением)

наличность государственного казначейства, которая на 1 января 1892 г. не

превышала 25433 тысячи рублей, а на 1 января 1903 г. достигла 381346 тысяч

рублей. Такая система составления бюджета и ведения государственного

хозяйства вызывала и теоретические, и практические возражения, к которым

Витте не оставался глух. Во Всеподданнейшем докладе о росписи на 1901 г.

Витте рассуждает, что для России, при крупном ее долге, помещенном за

границею, увеличение задолженности для покрытия чрезвычайных издержек было

бы опасно. Отсюда выводилось, что обыкновенный бюджет доходов должен дать

средства для выполнения не только обыкновенных, но и чрезвычайных расходов.

Что же касается накопления свободных средств государственного казначейства,

то оно необходимо в виду обширности пространства русской империи и

чрезвычайного разнообразия условий отдельных ее местностей. В России всегда

возможны местные невзгоды. "Где же найти средства для помощи населению,

если вести хозяйство в обрез, не имея сбережений на черный день?"

Необходимы сбережения и для расходов, вызываемых ходом событий в других

странах, тем более что потребности, вызываемые политическими событиями,

возникают неожиданно. При отсутствии запасов пришлось бы кредитоваться, но

"государство, как и частное лицо, нередко получает выгодные предложения

займов, когда он в них не нуждается, и, напротив того, при всей своей

кредитоспособности, иногда не находит капиталов на соответствующих условиях

именно в пору действительной и притом обостренной необходимости". Сравнив,

далее, те приплаты, которые вносятся плательщиками в казну для накопления

запасов, с страховыми премиями, Витте указывает, что запасные средства

позволили закончить постройку Сибирской железной дороги, усилить флот и

перевооружить армию, дважды поддержать народ при неурожае, привести в

порядок денежную систему, наконец, покрыть крупные расходы на Дальнем

Востоке. Приведенные соображения недостаточны, однако, для оправдания той

системы государственного хозяйства, которой держался Витте. Если накопление

запаса государственных средств было необходимо, то оно могло бы

производиться открыто, а не являться результатом заведомо неправильного

составления росписи. Если нужны были те затраты, которые покрывались за

счет запасов, то необходимость выполнения этих затрат вне общего бюджетного

порядка остается недоказанною. Для объяснения того именно способа

накопления запаса и того порядка покрытия некоторых чрезвычайных расходов,

которые существовали при Витте, нужны иные соображения. Немалое значение,

надо думать, имело опасение Витте помехи его планам со стороны

государственного совета, если бы последний был посвящен во все подробности

этих планов и призван к их обсуждению. Крупное увеличение бюджета за время

Витте придает особую важность вопросам, откуда были взяты средства для

увеличения государственных расходов и на какие именно нужды эти средства

употреблялись? Ответ на первый вопрос дает следующая таблица, в которой

сопоставлены по главным отделам росписи обыкновенные доходы по отчетам

государственного контроля за 1892 и 1903 года. При этом данные за 1892 г.,

для удобства сравнения, приняты за перечислением принятого по этой росписи

курса на курс 1 рубль золотом = 1 рубль 50 копеек кред., а доход от

казенной продажи питей (за 1903 г.) из отдела регалий перечислен в отдел

косвенных налогов, к каковым по существу он и относится.

Наименование Поступило в тыс. р. В 1893 г.

более (+)

доходов В 1892 г. В 1903 г. или менее

(-) в %

Прямые

налоги 91330 135231 + 49

Косвенные

налоги 466899 982906 + 110

Пошлины 66526 107291 + 61

Регалии 37376 64191 + 72

Казенные

имущества

и капиталы 142698 570655 + 300

Отчуждение

имуществ 1109 658 - 41

Выкупные

платежи 77088 88785 + 15

Возмещение

расходов

из государст-

венного

казнач. 73852 75171 + 2

Разные

доходы 7808 7281 - 0,6

Итого 964687 2031801 + 111

Достаточно беглого взгляда на эту таблицу, чтобы убедиться, что рост

бюджета зависел, главным образом, от повышения доходов от казенных имуществ

и от увеличения косвенных налогов. Прямые налоги возросли и абсолютно, и

относительно немного. Их рост зависел: от введения (с 1894 г.) одного

нового налога - квартирного, явившегося крайне неудачным суррогатом

подоходного, как по неуравнительности своей, так и по ничтожной

производительности (при Витте - менее 5 миллионов рублей), повышения налога

с городской недвижимости (сравнительно значительного только в Царстве

Польском, где прежняя, очень неуравнительная подымная подать была заменена

10%-ным сбором чистой доходности городских недвижимостей), а также сбора с

доходов от денежных капиталов (распространен на вклады в банковские

учреждения), но, главным образом, от преобразования промыслового налога. До

1898 г. в системе промыслового обложения преобладали сборы за право

торговли и промыслов, уплачиваемые путем выборки определенной ценности

документов. Обложение прибылей, впервые введенное при Бунге [pic], носило

дополнительный характер, мало ослабляя неуравнительность сборов за право

торговли. По закону 8 июня 1898 г. обложению торговых и промышленных

предприятий по их прибыльности отведено гораздо больше места; для

предприятий же, обязанных публичною отчетностью (акционерные общества,

паевые товарищества и т. п.) ему дано преобладающее значение, причем сбор с

прибылей установлен прогрессивный. В общем преобразование 1898 г.,

достигнув большей уравнительности обложения торговли и промыслов, дало

вместе с тем значительное увеличение доходов казны: доход 1900 г., когда

закон вполне вошел в силу, достиг 69840 тысяч рублей против 48167 тысяч

рублей в 1898 г. Прочие прямые налоги или были оставлены без повышения, или

даже понижены. Уменьшению подвергся поземельный налог, средние погубернские

оклады которого были, на основании манифеста 14 мая 1896 г., уменьшены на

10 лет на половину, а по тем губерниям, где половинный оклад превышал 5

копеек на десятину, - до этого последнего предела. Соответственная льгота

дана и плательщикам поземельных налогов в Царстве Польском. Предоставление

этой льготы мотивировалось наличностью сельскохозяйственного кризиса;

вместе с тем это была мера политическая, имевшая целью поддержание

поместного дворянства. Некоторому понижению подверглись и выкупные платежи,

которые хотя и заносятся в особый отдел росписи, но по существу отличаются

от прямых налогов только своею срочностью. При Витте были приняты меры, во-

первых, к урегулированию судьбы недоимок в выкупных платежах, в огромном

количестве накопившихся после неурожаев 1891 и 1892 годов, и во-вторых, к

уменьшению их оклада. Закон 7 февраля 1894 г. предписывал местной

администрации разобраться в причинах происхождения недоимок по отдельным

селениям и установить для каждого селения ту долю недоимки, которая могла

бы ежегодно погашаться совместно с окладом; для тех же случаев, когда

прибавка к окладу будет признана не возможною, разрешалось отсрочивать

уплату недоимки до того времени, когда срок платежа оклада истечет.

Предположения местных властей подлежали утверждению Министерств внутренних

дел и финансов. Законы 13 мая 1896 г. и 31 мая 1899 г. имели целью

уменьшить тягость оклада выкупных платежей. Достигалось это путем

пересрочки, по ходатайствам крестьян, непогашенного остатка выкупного долга

на новые сроки - в 28, 41 и 56 лет. Производилась, таким образом, конверсия

выкупного долга, приводившая к понижению годичного платежа за счет

удлинения выкупного периода. Ввиду слабого применения законов 1896 и 1899

годов, размер льгот был увеличен: дозволялось пересрочивать только часть

выкупного долга, оставляя судьбу второй части открытою до конца выкупного

периода; разрешалось и вовсе слагать со счетов часть выкупного долга, но

постановление это не было опубликовано. Законы 1894, 1896 и 1899 годов дали

местной и центральной администрации громадную работу, длившуюся много лет,

но оказавшуюся довольно бесполезною. Исследования платежной способности и

недоимочности отдельных селений производились, в общем, плохо; проверка их

в центральном управлении была невозможна. Конверсия выкупного долга не была

понятна большинству крестьян, а удлинение выкупного периода им не

улыбалось. Дело свелось лишь к расположению громадной переписки. Известная

выгода для крестьян, впрочем, все же достигалась, так как они избавлялись

от непосильных и неопределенных по размерам взысканий недоимок, а по

желанию могли достигнуть и понижения оклада. К 1900 г. рассрочка недоимок

была почти закончена, но так как недоимки возникали вновь, то работа должна

была постоянно возобновляться. Что же касается пересрочки выкупных долгов,

то вследствие этой меры оклад к 1904 г. уменьшился всего на 6729 тысяч

рублей, или менее чем на 7%, что, конечно, не было достаточно. Большее

значение имело положение 23 июня 1899 г. о порядке взыскания окладных

сборов с надельных земель, дополненное законом 12 февраля 1903 г. об отмене

круговой поруки. Этими законами были установлены определенные правила

раскладки сборов сельскими сходами и точный порядок их взыскания, а также

облегчен и упрощен порядок предоставления льгот по платежу как оклада, так

и недоимок. Применение круговой поруки было сначала ослаблено и

упорядочено, а с 1903 г. и вовсе отменено. Надзор за взысканием с крестьян

окладных сборов был снят с полиции и возложен на податную инспекцию и

земских начальников. Привлечение к податному делу органов двух различных

ведомств было слабою стороною закона 1899 г., замедлившею его применение и

порождавшею недоразумения и пререкания. Однако прежнее выколачивание

податей прекратилось и при Витте не возобновлялось. При нем же замены

подушных сборов поземельными раньше были распространены на Сибирь и Кавказ.

На обеих окраинах реформа не носила фискального характера, преследуя лишь

цель более справедливого и уравнительного обложения. Слабое использование

Витте прямых налогов для увеличения доходов казны объяснялось

нерасположением его к этой форме обложения. "Платежи этого рода, - говорил

он во Всеподданнейшем докладе о росписи на 1897 г., - вообще представляются

наиболее стеснительными для населения, так как подлежат принудительному

взысканию в заранее определенных окладах. Косвенные налоги, при всех их

недостатках, предоставляют плательщикам возможность довольно широкого

сообразования не только с общим уровнем своей хозяйственной зажиточности,

но и с временными колебаниями в прибытках. Этим весьма драгоценным

свойством не обладают прямые налоги и пошлины". Указав далее на

непостоянство доходов главнейшей массы нашего населения, Витте заключает:

"нельзя не признать, что косвенное обложение должно иметь главенствующее

значение в нашей податной системе". Уже из приведенной цитаты, где наряду с

прямыми налогами осуждены и пошлины, можно заключить, что и этот вид

государственных доходов не сослужил большой службы в деле увеличения

бюджета. Действительно, при Витте была сделана только одна серьезная

попытка увеличить доходы казны путем пошлин; это - реформа гербового

устава. Новый закон (10 июня 1900 г.) преследовал только фискальные цели,

не внося в обложение какого-либо улучшения. С технической стороны новый

устав еще хуже старого, отличаясь необыкновенною запутанностью и

сбивчивостью своих постановлений. Повышенный доход он стал давать только

тогда, когда в нем несколько разобрались и публика, и учреждения, ведающие

его применением. Прочие меры, принятые Витте в области пошлин, имели целью

облегчение податной тягости. По его инициативе был отменен (в 1897 г.)

паспортный сбор, дававший казне около 41/2 миллиона рублей. Законом 10

апреля 1895 г. установлено освобождение от обложения наследственными

пошлинами земель, переходящих к ближайшим родственникам, а при исчислении

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5