Теория разделения властей

правовой системы, которая, "с одной стороны, была бы достаточно властной,

чтобы полностью выполнять свое предназначение, а с другой - не такой

всесильной, чтобы подавлять общество и отдельных людей. Ведь хорошо

известно, что неограниченная власть, независимо от того, в руках какого

органа она сосредоточивается - короля или парламента, всегда содержит в

себе риск быть постепенно трансформированной в неограниченную тиранию" .

Аналогичного взгляда на разделение властей скорее как на конституционный

принцип, чем на общую теорию, придерживаются и другие авторы. Довольно

устоявшимся при этом представлением о разделении властей является мнение,

во-первых, о том, что разделение властей -это не статика, а динамика,

процесс. А во-вторых, что это не общая теория, а принцип, связанный с

постоянным "перераспределением и с изменением баланса власти между ее

различными ветвями"3.

Наряду с высказанными суждениями относительно степени и характера

оформленное™ теории разделения властей в западной научной литературе

существуют и иные мнения. Обосновывается, например, точка зрения, согласно

которой в научной теории и практике государ-ствоведы и правоведы имеют дело

не с общей теорией разделения властей, а с концепцией отделения друг от

друга "осуществляющих совместно государственную власть различных

институтов"4.

1 Gressman E. Op. cit. P. 491.

2 Siegan В. Separations of Powers and other Divisions of Authority under

the Constitution // Suffolk University Law Review. 1989. № 1. P. 1.

3 Hendel S. Separation of Powers Revisited in Light of "Watergate" // The

Western Political Quarterly, 1974. № 4. P. 575; Janda К., Berry J., Yildman

J., Huff E. The Challenge of Democracy. Government in America. Boston,

1990. P. 49-51.

4 Neustadt R. Presidential Power: The Politics of Leadership. 1980. № 7.

P. 33. 219

Проводится мысль о том, что, поскольку в каждом современном государстве

независимо от формы правления и государственного устройства вся власть в

конечном счете принадлежит народу, коренится в народе и существует для

народа, то логичнее в таком случае вести речь не о разделении властей, а о

разделении функций (компетенции, сфер деятельности и полномочий) различных

государственных органов1.

Небезынтересно отметить, что на основе одного и того же исходного тезиса

- о принадлежности власти народу - в разных странах и политических

ситуациях делаются весьма йоотиворечивые выводы. В бывшем СССР и его

восточноевропейских сателлитах обосновывался вывод о единстве и неделимости

народной власти. Как некое отступление допускался тезис о разделении

компетенции или функций.

Что же касается западных стран, то в них на основе аналогичного тезиса о

всевластии и единовластии народа делался вывод о формально-юридическом и

фактическом разделении властей, а иногда и функций. Этот же вывод

закреплялся в текущем законодательстве и в конституционных актах.

Так, в Конституции США, прокламирующей в преамбуле принадлежность всей

власти народу, в то же время устанавливается фактическое ее распределение

между различными ветвяАш власти. Статья 1 (разд. I) Конституции закрепляет,

например, что все установленные в Конституции "полномочия законодательной

власти принадлежат Конгрессу Соединенных Штатов, который состоит из Сената

и Палаты представителей". Статья 3 (разд. I) провозглашает, что

"исполнительная власть осуществляется Президентом Соединенных Штатов

Америки. Он состоит в своей должности в продолжение четырехлетнего срока-

..". И статья 3 (разд. I) устанавливает, что "судебная власть Соединенных

Штатов осуществляется Верховным Судом и теми низшими судами, которые будут

время от времени учреждаться Конгрессом".

В современной государственной идеологии России, делающей акцент, как и

прежняя официальная идеология, на "безраздельной власти народа и для

народа", вслед за западными авторами следует вывод о существовании в

государственном механизме страны разделения властей. Тезис о

последовательном разделении полномочий и функций между центральными

государственными органами, таким образом, в официальном (явочном) порядке

был заменен тезисом о "последовательном" разделении властей. Разумеется,

никакой последовательности в этом нет и быть не может. Но не в этом сейчас

дело.

Нет необходимости спорить по данному поводу. Точно так же как и по поводу

того, существует ли общая теория разделения властей в цельном виде или не

существует. Это может, по-видимому, доказать только практика применения

данной теории.

1 См.: Fischer Heinz (Hrsg.). Das Politische System Osterreichs. S. 271-

313. 220

Сейчас важно лишь констатировать, что, несмотря на широкий разброс мнений

относительно цельности и степени оформленное™, теория существует, по

признанию большинства авторов, хотя и далеко не в "законченном" виде.

Начиная от Дж. Локка и Ш. Монтескье, с именами которых связывают активную

разработку данной теории, и кончая нашими современниками - экспертами в

данной сфере, выработаны конкретные, универсальные положения, составляющие

основу рассматриваемой теории. Созданы фундамент и каркас концепции

разделения властей, которые, как представляется, можно рассматривать в

качестве "общего" для всех ее разновидностей и вариантов, независимо от

того, щ^, в какой стране и при каком политическом режиме она применяется и

как интерпретируется.

Среди такого рода общих, достаточно устоявшихся, универсальных положений,

составляющих основу теории разделения властей, можно выделить следующие

постулаты.

В каждой стране, именующей себя демократической, законодательная,

исполнительная и судебная власти не только тесно связаны между собой единым

государственным механизмом, но и относительно самостоятельны1.

Между высшими государственными органами, осуществляющими законодательные,

исполнительные и судебные функции, существует некий баланс властей,

действует система сдержек и противовесов.

Все три власти действуют, как правило, на постоянной правовой основе.

Поскольку законы, как писал в связи с этим Дж. Локк, "обладают постоянной и

устойчивой силой и нуждаются в непрерывном исполнении или наблюдении за

этим исполнением, то необходимо, чтобы все время существовала власть",

которая следила бы за их исполнением2.

Однако не во всех современных государствах такая правовая база

существует. Не случайно некоторые американские авторы сетуют на то, что

"Верховный Суд США, несмотря на множество рассмотренных им дел и созданных

прецедентов, так и не смог в течение более чем двух столетий нашей истории

создать систему законодательства, касающуюся непосредственно разделения

власти"3.

Среди общих постулатов теории разделения властей следует выделить также

верховенство законодательной власти. Она сохраняется всегда, несмотря на

относительную самостоятельность других властей и существующие пределы ее

деятельности. "Ведь то, что может создавать

1 См.: Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. С. 308-314.

2 Локк Дж. Сочинения. В 3 т. Т. 3. М., 1988. С. 347.

3 См.: Elliott E. Holmes and Evolution: Legal Process as Artificial

Intelligence // Journal of Legal Studies. 1984. N 13. P. 113; Elliott E.

Why Our Separation of Powers Jurisprudence is so Abysmal? The George

Washington Review. 1989. № 3. P. 507.

221

законы для других, - поясняет Дж. Локк, - необходимо должно быть выше их. А

поскольку законодательная власть является законодательной в обществе лишь

потому, что она обладает правом создавать законы для всех частей и для

каждого члена общества, предписывая им правила поведения и давая силу для

наказания, коща они нарушены, постольку законодательная власть по

необходимости должна быть верховной и все остальные власти в лице каких-

либо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей"1.

Основной и конечной целью осуществления на практике теории разделения

властей является предотвращение узурпации всей государственной власти одним

лицом или группой лиц и сохранение целостности государственного механизма и

всего общества. Несмотря на некоторые различия в понимании конечных целей

теории разделения властей, многие авторы едины во мнении о том, что если в

руках одного лица или органа сосредоточивается вся власть, "если один

человек может создавать право, применять его и судить о его нарушениях, то

в таких случаях свобода не может долго существовать". Конечно, «мы все еще

можем голосовать один раз в четыре года. Но эти выборы неизбежно

превратятся в формальный опрос, где единственным ответом в бюллетене будет

только "да"»2.

Как применяются названные и иные положения, составляющие общую теорию

разделения властей, на практике? Какие факторы влияют на данный процесс?

Чем обусловливается национальная специфика процесса применения теории

разделения властей в той или иной стране? На эти и другие им подобные

вопросы в западной литературе единого ответа нет. Однако если попытаться

суммировать разноречивые ответы и отвечать на эти и им подобные вопросы

кратко, то ответ звучал бы примерно так: национальная специфика, равно как

и факторы, влияющие на процесс применения теории разделения властей в той

или иной стране, обусловливаются особенностями развития данной страны,

характером и уровнем развития ее государственного механизма, экономики и

общества.

Разумеется, наряду с такого рода объективными факторами не менее важную

роль играют и субъективные факторы. Ибо без них (в частности,

приверженности или, наоборот, неприятия теории разделения властей) просто

невозможно было бы вести речь о применении данной теории в той или иной

стране. Это очевидно, как, впрочем, и то, что от того, как понимается

теория разделения властей, какие ее положения выдвигаются на первый план, а

какие остаются незамеченными, чему уделяется первостепенное значение, во

многом зависят характер и особенности ее применения3.

Локк Дж. Сочинения в 3 т. Т. 3. М., 1988. С. 350.

2 Fitzgerald J. Congress and the Separation of Powers. N.Y., 1986. P. 91.

3 Ladd Ev. The American Polity. The People and Their Government. N.Y.,

1989. P. 108-127.

222

Если отвечать более обстоятельно на поставленные вопросы, то ответ нужно

искать в специфике объективных и субъективных факторов, существующих в той

или иной отдельно взятой стране1, а иногда и в особенностях международного

окружения. Например, со значительной долей уверенности можно сказать, что

не будь на вооружении правящей элиты современных высокоразвитых в

промышленном отношении стран, оказывающих на "пореформенную" Россию и

другие бывшие союзные республики большое влияние, принципа разделения

властей, то вряд ли он был бы с такой высокой готовностью воспринят новыми,

в основном прозападными, политическими элитами в этих "нарождающихся

демократиях". Не следует забывать, что теория разделения властей — это не

только и даже не столько "формально-юридическая", сколько политическая и

идеологическая теория.

Степень и характерные особенности процесса реализации данной концепции в

той или иной стране во многом зависят от таких конкретных факторов, как:

а) форма правления государства. Президентская республика, каковой

являются, например, США, в гораздо большей степени тяготеет к разделению

властей, нежели конституционная монархия в Бельгии, Великобритании, Швеции

или любой иной стране;

б) форма государственного устройства. В федеративном государстве,

например, в отличие от унитарного значительный акцент по вполне понятным

причинам делается не только на разделение властей по "горизонтали" (между

центральными органами государства), но и по "вертикали" (между центром и

субъектами федерации);

в) политический режим. Современные демократические политические режимы,

как правило, прокламируют и придерживаются (по крайней мере теоретически)

принципа разделения властей. В то время как тоталитарные и автократические

режимы, даже тогда, когда заявляют о приверженности принципу разделения

властей, на деле имеет место лишь разделение властцых функций;

г) существующие исторические, национальные и политические традиции, а

также сложившаяся политическая практика в той или иной стране.

Наряду с названными действуют и иные объективные и субъективные факторы,

влияющие на процесс реализации в разных странах теории разделения властей.

Их много. Они весьма разнообразны и многочисленны. О преимуществах и

недостатках каждого из них идут споры. Глубокое и разностороннее их

изучение позволит создать более полное представление не только об основных

положениях теории разделения властей, но и об особенностях национальной

практики их применения.

1 См., напр.: Nippon a charted Servey of Japan 1992/93. Tokyo, 1992. P. 19-

22. 223

4. Нескончаемые споры в западных академических и политических кругах идут

вокруг вопросов, касающихся оптимального соотношения законодательной и

исполнительной властей, а также места и роли в рассматриваемой триаде

судебных органов.

На вопрос о значимости судебных органов в системе разделения властей,

равно как и на многие другие связанные с ним вопросы, следуют хотя и

сходные, но далеко не всегда равнозначные ответы.

В одних случаях акцент делается на том, что в системе разделения властей

суд должен выступать своего рода гарантом сложившегося их равновесия.

Правда, иногда подобного рода суждения сопровождаются нареканиями на то,

что "в последние годы суды проявляют гораздо больший интерес к разделению

власти лишь тоща, когда дела касаются двух других ветвей власти, и почти не

проявляют никакого интереса, когда речь идет о самой судебной власти"1. Но

это не меняет существа дела.

В других случаях суд в системе разделения властей рассматривается как

своеобразный арбитр, как институт, выступающий в качестве посредника между

законодательной и исполнительной властями. При этом также иногда

указывается на то, что суд не справляется с данной задачей. Это происходит,

по мнению отдельных авторов, особенно тоща, когда "главная цель разделения

властей - обеспечить общество и отдельных граждан от бездарного или

тиранического использования власти различными органами, забывается"2.

Наконец, в третьих случаях суд представляется в виде института,

призванного в ходе не прекращающейся между различными ветвями власти борьбы

за влияние своими решениями "приспосабливать непрерывно возрастающую

государственную структуру к конституционным требованиям разделения властей,

каждая из которых должна выполнять свои собственные, уникальные функции"3.

В задачу суда, по общему мнению, входит не только рассмотрение

конкретных, "специфических" дел, касающихся разделения властей, но и

рассмотрение вопросов, затрагивающих теорию разделения властей в целом. На

суд, в частности, возлагается обязанность "определения степени вторжения

одной конституционной ветеи власти в другую и установление того, в какой

мере это вмешательство препятствует совместной деятельности органов,

осуществляющих государственную власть"4.

1 Siegan В. Separations of Powers and other Divisions of Authority under

the Constitution // Suffolk University Law Review. 1989. № 1. P. 2.

2 Schoenbrod D. How the Reagan Administration Trivialized Separation of

Powers // The Jeorge Washington Law Review. 1989. № 3. P. 461.

3 Strauss К. Formal and Functional Approaches to Separation of Powers

Questions - A Foolish Inconsistency? // Comell Law Review. 1987. Vol. 72.

P. 488.

4 Barron J. Dienis C. Constitutional Law. St. Paul. Minn., 1991. P. 135.

224

Кроме названных, есть и другие интерпретации и подходы к решению проблем

места и роли судебной власти в системе других государственных властей.

Помимо всего прочего, они свидетельствуют о важности, сложности и вместе с

тем запутанности рассматриваемых проблем.

Об этом же свидетельствуют и нескончаемые споры вокруг проблем

соотношения законодательной и исполнительной властей. Вопрос, как правило,

ставится в двух плоскостях: в плане проблем оптимальности соотношения

законодательной и исполнительной властей и в плане пределов допустимости

делегирования законодательной власти.

При рассмотрении проблем оптимальности соотношения законодательной и

исполнительной властей общей исходной посылкой для исследователей разных

стран, включая американцев, является следующая:

конгресс (парламент. Национальное собрание) принимает законы, а президент

(правительство, кабинет) их исполняет, проводит в жизнь1. Эта аксиома

концепции разделения властей закрепляется иногда в текущих законах, а чаще

- в конституциях. Она довольно редко подвергается сомнению. За исключением

тех аномальных в современной истории случаев (фашистская Германия,

демократическая Россия после расстрела парламента 3-4 октября 1993 г.),

когда вопреки здравому смыслу и порушенной Конституции предлагалось считать

акты исполнительной власти по юридической силе стоящими над законами актами

законодательной власти.

Например, по закону "О ликвидации бедственного положения народа и

государства" от 23 марта 1933 г. в фашистской Германии органам

исполнительной власти в лице правительства предоставлялось право издавать

акты, имеющие силу закона. Причем специально предусматривалось, что если

закон, принимаемый правительством, расходился с формально действующей

конституцией, то тем хуже было для самой конституции. Подобные акты,

согласно ст. 2 закона, могли и не соответствовать конституции.

Разумеется, при этом "всенародно избранный" канцлер, не набравший на

выборах 5 марта 1933 г. даже 50% голосов избирателей, получал широкие

полномочия по разработке и внесению в правительство проектов такого рода

законов, которые после их формального утверждения уже на следующий день

вступали в силу2.

Однако такое положение, а точнее, "соотношение" законодательной и

исполнительной властей - это крайность для современных государств. Она,

естественно, серьезными учеными-конституционалистами не обсуждается, а

осуждается.

Обсуждению же на предмет оптимального, наиболее рационального

распределения властей, с точки зрения интересов всего общества, а не

1 Fitzgerald J. Congress and the Separation of Powers. N.Y., 1986. P. 89.

2 См.: Мельников Д., Черная Л. Преступник номер 1. Нацистский режим и

его фюрер. М., 1981. С. 174-175.

225

эгоистических интересов правящей клики и отдельных лиц, подлежат только те

случаи, когда обе ветви обладают реальной, а не декоративной, формальной

властью. Именно только по отношению к таким, а не крайним ситуациям

высказываются суждения, касающиеся критериев оптимального распределения

законодательной и исполнительной властей, установления баланса между ними,

их активности и эффективности.

"Дилемма вполне очевидна, - пишет в связи с этим С. Хэндель, - без власти

никакие большие дела не могут быть осуществлены. Однако очевидно и то, что

любая власть в потенциале влечет за собой всякого рода нарушения и

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5