Становление абсолютизма в России

руку с этими нововведениями и частью даже впереди их шла постепенная

перестройка управления всей правительственной машины, как необходимое

общее условие проведения прочих реформ. Другим таким общим условием

была подготовка дельцов и умов к реформе. Для успешного действия нового

управления, как и других нововведений, необходимы были исполнители

подготовленные к делу, обладающие нужными для того знаниями, необходимо

было и общество, готовое поддерживать дело преобразования, понимающие его

сущность и цели. Отсюда усиленные заботы Петра о распространении научного

знания, о заведении общеобразовательных и профессиональных, технических

школ.

Таков общий план реформы, ее порядок, установленный не наперед

обдуманными предначертаниями Петра, а самим ходом дела и гнетом

обстоятельств. Война была главным движущим рычагом преобразовательной

деятельности, военная реформа - ее начальным моментом, а устройство

финансов - ее конечной целью.

О.А. Омельченко выделяет три этапа в реформах Петра I.

Первый (1699-1709\10гг.) - изменения в системе государственных

учреждений и создание новых; перемены в системе местного самоуправления;

установление рекрутской системы.

Второй (1710\11-1718\19гг.) - создание Сената и ликвидация прежних

высших учреждений; первая областная реформа; проведение новой военной

политики, широкое строительство флота; учреждение законодательства; перевод

государственных учреждений из Москвы в Санкт-Петербург.

Третий (1719\20-1725\26) - начало работы новых, уже созданных

учреждений, ликвидация старых; вторая областная реформа; расширение и

реорганизация армии, реформа церковного управления; финансовая реформа;

введение новой системы обложения и нового порядка государственной службы.

Вся реформаторская деятельность Петра I закреплялась в форме уставов,

регламентов, указов, которые имели одинаковую юридическую силу.

3.РЕФОРМЫ ЦЕНТРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ

3.1. РЕФОРМА ЦАРСКОЙ ВЛАСТИ

22 октября 1721 г. Петру I был присвоен титул Отца Отечества,

Императора Всероссийского, Петра Великого. Принятие этого титула

соответствовало юридическому оформлению неограниченной монархии. Монарх не

был ограничен в своих полномочиях и правах никакими высшими

административными органами власти и управления. Власть императора в

такой мере была широка и сильна, что Петр I преступал сложившиеся

обычаи, касавшиеся персоны монарха. В толковании к 20 артикулу Воинского

устава 1716г. и в Морском уставе 1720г. провозглашалось: "Его величество

есть самовластный монарх, который никому в своих делах ответа дать не

должен, но силу и власть имеет свои государства и земли яко христианский

государь по своей воле и благомнению управлять". В Регламенте духовной

коллегии (1721, 25 января) говорилось: "Монархова власть есть власть

самодержавная, которой повиноваться сам бог за совесть повелевает". Монарх

был главою государства, церкви, высшим судьей, верховным главнокомандующим,

в его исключительной компетенции было объявление войны, заключение мира,

подписание договоров с иностранными государствами. Монарх рассматривался

как верховный носитель законодательной и исполнительной власти. В 1722 г.

Петром I был издан Устав о престолонаследии, по которому монарх мог

определять своего преемника "признавая удобного" и имел право, видя

"непотребство в наследнике", лишить его престола "усмотря достойного".

Законодательство того времени определяло действия против царя и государства

самыми тяжкими преступлениями и всякий "кто какое зло умышлять будет" и те,

которые "вспомогали или совет подавали или ведая не известили" наказывались

вырыванием ноздрей, смертной казнью или высылкой на галеры - в зависимости

от преступления.

3.2. РЕФОРМЫ ЦЕНТРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ

Из всех преобразований Петра центральное место занимает реформа

государственного управления, реорганизация всех его звеньев.

В начале реформ старый приказной аппарат, унаследованный Петром, не

претерпевал качественных изменений. Увеличение объемов управленческой

деятельности пытались компенсировать ростом числа новых приказов,

канцелярий. Но уже в первые годы Северной войны стало ясно, что

обороты механизма государственного управления, главными элементами

которых были приказы и уезды, не поспевали за нараставшей скоростью

маховика самодержавной инициативы. Радикально решить эту проблему Петр

пытался с помощью областной реформы - создания новых административных

образований - губерний. Основной целью этой реформы было обеспечение армии

всем необходимым: устанавливалась прямая связь губерний с полками

армии, распределенными по губерниям.

Областная реформа, отвечая наиболее актуальным потребностям

самодержавной власти, явилась в то же время следствием развития

бюрократической тенденции, столь характерной уже для предшествующего

периода. Именно с помощью усиления бюрократического элемента в управлении

Петр намеревался решать все государственные вопросы. Реформа привела не

только к сосредоточению финансовых и административных полномочий в руках

нескольких губернаторов - представителей центральной власти, но и к

созданию на местах разветвленной иерархической сети бюрократических

учреждений с большим штатом чиновников.

Подобная же схема была заложена в идее организации Сената, явившегося

следующим уровнем бюрократизации высшего управления, подтверждало

возрастание значения бюрократических принципов, без которых Петр не

мыслил ни эффективного управления, ни самого самодержавия как политического

режима личной власти.

Для понимания многих явлений в истории России необходимо подчеркнуть

огромную роль государства в жизни общества. Во многом все прогрессивное и

реакционное идет сверху. Для России с давних пор стало естественным

явление, когда не общественное мнение определяет законодательство, а,

наоборот, законодательство формирует (и даже деформирует) общественное

мнение и общественное сознание. Петр придавал огромное значение писаному

законодательству, которое в его эпоху отличалось всеобъемлющей

регламентацией и бесцеремонным вмешательством в частную и личную жизнь.

Закон реализовывался лишь через систему бюрократических

учреждений. Можно говорить о создании при Петре подлинного культа

учреждения, административной инстанции. Мысль великого реформатора России

была направлена, во-первых, на создание такого совершенного и

всеобъемлющего законодательства, которым была бы по возможности охвачена и

регламентирована вся жизнь подданных, во-вторых, Петр мечтал о создании

совершенной и точной как часы государственной структуры, через которую бы

могло реализовываться законодательство. Петр прилагал огромные усилия к

налаживанию бесперебойной, эффективной работы созданных учреждений и

главное внимание уделял именно разработке и усовершенствованию

многочисленных регламентационных документов, которые, по мысли их

создателя, должны были обеспечить эффективность работы аппарата.

Для мировоззрения Петра было характерно отношение к государственному

учреждению как к воинскому подразделению, к регламенту - как к уставу, а

к служащему - как к солдату или офицеру. Он был убежден, что армия -

наиболее совершенная общественная структура, что она - достойная модель

всего общества, а воинская дисциплина - это то, с помощью чего можно

воспитать в людях порядок, трудолюбие, сознательность, христианскую

нравственность.

Внедрение военных принципов в гражданскую сферу проявлялось в

распространение военного законодательства на систему государственных

учреждений, а также в придании законам, определяющим работу учреждений,

значения и силы воинских уставов. Для Петра были характерна сознательная

ориентация на военные образцы, желание придать государственной машине черты

грандиозной военно-бюрократической организации, созданной и действующей

как единый военный организм.

С Петровских времен армия заняла выдающееся место в жизни русского

общества, став его важнейшим элементом. Утверждалось, что в России не

армия была при государстве, а,наоборот, государство при армии.

Создание бюрократической машины, пришедшей на смену системе

средневекового управления, в основе которого лежал обычай- естественный

процесс, так как бюрократия - необходимый элемент структуры государств

нового времени. Однако в условиях российского самодержавия, когда ничем и

никем не ограниченная воля монарха - единственный источник права, когда

чиновник не ответствен ни перед кем, кроме своего начальника, создание

бюрократической машины стало и своеобразной "бюрократической революцией", в

ходе которой был запущен вечный двигатель бюрократии. Начиная с петровских

времен он начал работать по присущим ему внутренним законам, ради конечной

цели упрочения своего положения. Многие из этих черт и принципов сделали

сплоченную касту бюрократов неуязвимой и до сего дня.

В основе военно-бюрократической системы, созданной Петром, лежала

четкая иерархичность, соподчиненность всех звеньев. Петровская эпоха

примечательна окончательным оформлением самодержавия. Ликвидация последних

следов сословного представительства, создание сводов законов, закрепляющих

право личности управлять, владеть миллионами на основании своей

юридически ничем не ограниченной воли с помощью бюрократической машины, -

суть главных процессов, происшедших при Петре.

3.2.1. СЕНАТ

Указом 22 февраля 1711 г. был учрежден новый государственный орган -

Правительствующий сенат. Все его члены были назначены царем из числа его

непосредственного окружения (первоначально - 8 человек). В состав Сената

входили крупнейшие деятели того времени. Все назначения и отставки

сенаторов происходили по именным царским указам. Сенат не прерывал своей

деятельности и был постоянно действующим государственным органом. Сенат

учреждался в качестве коллегиального органа, в компетенцию которого

входило: отправление правосудия, решение финансовых вопросов, общие вопросы

управления торговлей и другими отраслями хозяйства. Таким образом, Сенат

был высшим судебным, управленческим и законосовещательным учреждением,

которое выносило на рассмотрение различные вопросы для законодательного

разрешения монархом. Указом от 27 апреля 1722г. "О должности Сената" Петр I

дал подробные предписания по важным вопросам деятельности Сената,

регламентируя состав, права и обязанности сенаторов, установил правила

взаимоотношений Сената с коллегиями, губернскими властями и генерал-

прокурором. Издаваемые Сенатом нормативные акты не имели высшей юридической

силы закона. Сенат принимал лишь участие в обсуждении законопроектов и

давал толкование закона. Сенат возглавлял систему государственного

управления и был по отношению ко всем другим органам высшей инстанцией.

Коллегии ежемесячно подавали в Сенат ведомости о входящих и исходящих

делах. Структура Сената складывалась постепенно. Первоначально Сенат

состоял из сенаторов и канцелярии, позднее в его составе сформировалось два

отделения: Расправная палата - по судебным делам (существовала в качестве

особого отделения до учреждения Юстиц-коллегии) и Сенатская контора по

вопросам управления. Сенат имел свою канцелярию, которая делилась на

несколько столов: секретный, губернский, разрядный, фискальный и приказный.

До учреждения Сенатской конторы она была единственным исполнительным

органом Сената. Определялось отделение канцелярии от присутствия, которое

действовало в трех составах: общее собрание членов, Расправная палата и

Сенатская контора в Москве. В состав Расправной палаты входили два сенатора

и назначаемые Сенатом судьи, которые ежемесячно подавали в Сенат рапорты о

текущих делах, штрафах и розысках. Приговоры Расправной палаты могли быть

отменены общим присутствием Сената. Ее компетенцию определил Сенатский

приговор (4.09.1713г.), в которую входило: рассмотрение жалоб на неправое

решение дел губернаторами и приказами и фискальные донесения. Сенатская

контора в Москве учреждена 12 января 1722г. "для управления и исполнения

указов". В ее состав входили: сенатор, два асессора, прокурор. Основной

задачей Сенатской конторы было недопущение текущих дел московских

учреждений к Правительствующему Сенату, а также исполнение непосредственно

полученных из Сената указов, контроль исполнения указов, посылаемых Сенатом

в губернии. Сенат имел вспомогательные органы, в составе которых не было

сенаторов, такими органами были рекетмейстер, герольдмейстер, губернские

комиссары. 9 апреля 1720 г. при Сенате была учреждена должность ради

"приема челобитен", получившая (1722г.) название рекетмейстера, в

обязанности которого входил прием жалоб на коллегии и канцелярии. Если

жаловались на волокиту - рекетмейстер самолично требовал ускорения дела,

если были жалобы на "неправосудие" коллегий, то рассмотрев дело он

докладывал его Сенату. В январе 1722 г. последовало назначение на должность

герольдмейстера, в обязанности которого входило составление списков всего

государства, дворян, наблюдением за тем, чтобы от каждой дворянской фамилии

в гражданской службе было не более 1/3. 16 марта 1711г., в связи с

перераспределением компетенции органов государственного управления (после

губернской реформы), Сенат ввел должность губернских комиссаров, которые

следили за поместными, военными, финансовыми делами, набором рекрутов,

содержанием полков. Они занимались непосредственно отправлением указов,

присылаемых Сенатом и коллегиями. Учреждение Сената было важным шагом

складывания бюрократического аппарата абсолютизма. Сенат являлся послушным

орудием самодержавия: сенаторы были лично ответственны перед монархом, а в

случае нарушение присяги, наказывались смертной казнью, опалой, отрешением

от должности, денежными штрафами.

3.2.2. ИНСТИТУТ ФИСКАЛОВ И ПРОКУРАТУРЫ

Учреждение института фискалов и прокуратуры в системе органов

государственной власти в I четверти ХVIII в. было одним из явлений

связанных с развитием абсолютизма. Указами от 2 и 5 марта 1711г.

предполагалось "учинить фискалов во всяких делах". Фискалитет создавался

как особая отрасль сенатского управления. Глава фискалов (обер-фискал)

состоял при Сенате, который "ведал фискалов". Одновременно фискалы были и

доверенными лицами царя. Последний назначал обер-фискала, который приносил

присягу царю и был ответственен перед ним. Указ от 17 марта 1714 г. наметил

компетенцию фискалов: проведывать про все, что "ко вреду государственному

интересу быть может"; докладывать "о злом умысле против персоны его

величества или измене, о возмущении или бунте", "не вкрадываются ли в

государство шпионы", а также борьба со взяточничеством и казнокрадством.

Основной принцип определения их компетенции - "взыскание всех безгласных

дел". Сеть фискалов расширялась и постепенно выделились два принципа

формирования фискальства: территориальный и ведомственный. Указом 17 марта

1714г. предписывалось в каждой губернии "быть по 4 человека в том числе

провинциал-фискалам из каких чинов достойно, также и из купечества".

Провинциал-фискал наблюдал за городовыми фискалами и один раз в год

"учинял" контроль за ними. В духовном ведомстве во главе организации

фискалов стоял протоинквизитор, в епархиях - провинциал-фискалы, в

монастырях инквизиторы. Со временем предполагалось ввести фискальство во

всех ведомствах. После учреждения Юстиц-коллегии фискальские дела перешли в

ее ведение и попадали под контроль Сената, а с учреждением должности

генерал-прокурора фискалы стали подчиняться ему. В 1723г. был назначен

генерал-фискал, который был высшим органом для фискалов. В соответствии с

указами (1724 и 1725гг.) он имел право требовать к себе любое дело. Его

помощником был обер-фискал. На практике фискалы не всегда выполняли свои

задачи, т.к. сами они были частью бюрократического аппарата.

Первым законодательным актом о прокуратуре был указ от 12 января

1722г.: "быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во

всякой коллегии по прокурору...". А указом от 18 января 1722г. учреждены

прокуроры в провинциях и надворных судах. Если фискалы находились частично

в ведении Сената, то генерал-прокурор и обер-прокуроры подлежали суду

самого императора. Прокурорский надзор распространялся даже на Сенат. Указ

от 27 апреля 1722г. "О должности генерал-прокурора" устанавливал его

компетенцию , в которую входило: присутствие в Сенате ("смотреть накрепко,

дабы Сенат свою должность хранил.."), осуществление контроля за фискалами,

"и ежели что худо будет немедленно доносить Сенату". Генерал прокурор имел

право: ставить вопрос перед Сенатом для выработки проекта решения,

представляемого императору на утверждение, выносить протест и

приостанавливать дело, сообщая об этом императору. Прокурор коллегии

присутствал на заседаниях коллегий, чтобы "в судах и расправе правильно и

нелицемерно поступали", осуществлял надзор за работой учреждения,

контролировал финансы, рассматривал донесения фискалов, проверял протоколы

и другую документацию коллегии.

3.2.3. КОЛЛЕГИИ

1717-1719 годы были подготовительным периодом становления новых

учреждений - коллегий. До 1719г. президенты коллегий должны были сочинять

регламенты и не вступать в дела. Образование коллегий вытекало из

предшествующего приказного строя, т.к. большинство коллегий создавалось на

базе приказов и являлись их правопреемниками. Система коллегий не сложилась

сразу. По указу 14 декабря 1717г. было создано 9 коллегий: Военная, Берг,

Ревизион, Иностранных дел, Адмиралтейская, Юстиц, Камер, Штатс-контор,

Мануфактур. Всего к концу 1-ой четверти ХVПв. существовало 13 коллегий,

которые стали центральными государственными учреждениями, формируемыми по

функциональному принципу. Генеральный регламент коллегий (1720г.)

устанавливал общие положения управления, штаты и порядок делопроизводства.

Присутствие коллегии составляли: президент, вице-президент, 4-5 советников,

4 асессора. Штат коллегии состоял из секретарей, нотариуса, переводчика,

актуариуса, копиистов, регистраторов и канцеляристов. При коллегиях состоял

фискал (позднее прокурор), который осуществлял контроль за деятельностью

коллегий и подчинялся генерал-прокурору. Коллегии получали указы только от

монарха и Сената и имели право не исполнять указы последнего, если они

противоречили указам царя. Коллегии выполняли сенатские указы, присылали

копии своих решений и доклады о своей деятельности в Сенат.

Коллегия иностранных дел заменила собой Посольскую канцелярию. Ее

компетенция была определена указом от 12 декабря 1718г., в которую входило

ведать "всякими иностранными и посольскими делами", координировать

Страницы: 1, 2, 3, 4