Совет Федерации

Совет Федерации

1. Историческая справка.

Понимание роли и места органов народного представительства в политической

системе современной России невозможно без всестороннего осмысления

многовековой истории законодательных учреждений - от веча и боярской думы,

до дореволюционных Государственных Дум и Государственного Совета,

советского народовластия, современных форм парламентской демократии.

Вече было формой непосредственного участия народа в решении

государственных дел. Это было собрание всех свободных жителей. Летописи

упоминают о вечевых собраниях во всех древнерусских княжествах. Предметом

обсуждения на вече могла стать любая проблема государственной жизни, чаще

всего решались вопросы о призвании и изгнании князей, о военных походах и о

заключении мирных договоров. В большинстве русских земель вечевые собрания

исчезают после татаро-монгольского нашествия. В Северо-западных землях

(Новгород, Псков, Смоленск) вече играло большую роль и просуществовало

дольше, так как эти княжества не были разорены татаро-монгольскими

войсками. Однако после включения в состав Московского царства и в этих

землях вече отмирает.

Во всех русских землях действовали княжеские думы. Княжеские думы -

постоянный совет при князе, в который входили ближайшие его соратники. Как

правило, князь не предпринимал никакого серьезного дела, не обсудив его со

своими боярами. Нередко в княжеских думах участвовали и представители

духовенства, однако их участие не было постоянным.

Боярская дума явилась продолжением княжеской думы в новых исторических

условиях Московского царства. Без думы не обходится ни один государь, не

исключая и Ивана Грозного.

Самостоятельной роли боярская дума не играет, она, всегда действует

вместе с царем, составляя совместно с государем единую верховную власть.

Это единство особенно рельефно проявлялось в делах законодательства и в

международных сношениях. По всем делам вы носилось решение в следующей

форме: "Государь указал и бояре приговорили" или "По государеву указу бояре

приговорили".

Боярская дума просуществовала до конца XVII века и позднее была

преобразована в сенат. Одним из крупных явлений политической жизни

Московского государства XVI-XVII веков были Земские соборы, игравшие важную

роль в законотворческой деятельности. В XVII веке Земский собор включал две

части: одна состояла из руководителей высшей администрации, церковного

руководства, членов боярской думы, начальников приказов, другая

составлялась из выборных представителей всех сословий.

Сфера деятельности Земских соборов была чрезвычайно широка и включала

выборы царя (в чрезвычайных обстоятельствах), внешние сношения,

установление налогов и податей, поддержание порядка внутри государства и

даже военные распоряжения в случае неприятельского вторжения.

В царствование Алексея Михайловича Земские соборы играли существенную

роль в разработке и систематизации законодательства. Не случайно свод

законов этой эпохи получил название Соборного уложения (1649 год).

В 1653 году был созван последний Земский собор. После него в царствование

Алексея Михайловича не созывались уже более представители всего народа,

однако для обсуждения тех или иных вопросов правительство призывало

выборных от того класса населения, которого эти вопросы непосредственно

затрагивали, создавая из выборных членов своего рода "комиссии экспертов".

В царствование Петра I особое значение приобретает Правительствующий

Сенат, утвержденный в 1711 году и ставший органом, решавшим все важнейшие

дела управления, суда и текущего законодательства. Основанный Петром I

Сенат не был похож на сенат Швеции, Польши и других стран. Степень

предоставленной Правительствующему Сенату власти определялась тем, что он

был учрежден "вместо его царского величества собственной персоны" на время

постоянных отлучек Петра I, мешавших ему заниматься текущими делами.

Учреждением, в чем-либо ограничивающим власть Петра, Сенат не был: он

действовал только по поручению царя и перед ним за все отвечал. При

преемниках Петра роль Сената уменьшается, особенно в сфере

законодательства. Александр I в 1802 году окончательно лишает Сенат статуса

законосовещательного учреждения, передав эти функции Государственному

Совету.

Учрежденный в 1801 году Государственный Совет стал в 1810 году высшим

законосовещательным учреждением Российской империи. Все законы,

законодательные акты перед утверждением императором должны были обязательно

обсуждаться в Государственном Совете.

Члены Государственного Совета до 1906 года назначались царем из числа

высших сановников. Министры являлись членами Государственного Совета по

должности. С 1812 по 1865 год Председатель Государственного Совета являлся

одновременно и Председателем Кабинета министров.

Государственный Совет играл важную роль в подготовке и издании первого

Полного Собрания законов и Свода Законов Российской империи (к 1833 году

было подготовлено 33 тома Полного Собрания и 15 томов Свода Законов). В

царствование Александра II Государственный Совет принимал активное участие

в разработке законодательной базы реформ 60-70-х годов.

В 1906 году Николаем II была создана двухпалатная система высших

законодательных органов. Нижней палатой первого российского парламента

стала Государственная Дума, верхней - Государственный Совет.

С 1906 года Государственный Совет становится полупредставительным

органом. Председатель и вице-председатель Совета, а также половина его

членов назначались императором, половина членов Государственного совета

избиралась от духовенства, дворянства, земств, Академии наук и профессоров

университетов, крупнейших организаций промышленников и торговцев.

Государственная Дума и Государственный Совет имели равные законодательные

права. На рассмотрение императора представлялись только законопроекты,

одобренные обеими палатами парламента.

Николай II и царское правительство с 1913-1914 годов практически

прекратили взаимодействие с законодательными палатами.

После Февральской революции ни Государственная Дума, ни Государственный

Совет не возобновляли свою работу. Февраль 1917 года стал завершением

краткой истории развития российских парламентских традиций в начале XX

века.

В ходе Февральской и Октябрьской революций 1917 года сложилась новая

система представительной власти. Ею стали Советы.

Верховный Совет СССР являлся высшим органом государственной власти

Советского Союза, принимавшим решения по важнейшим вопросам

государственного строительства, экономики, социально-культурной сферы,

определявшим основные направления внешней политик и, осуществлявшим высший

контроль за деятельностью государственного аппарата. На Верховный Совет

СССР Конституция возлагала избрание Президиума Верховного Совета СССР,

образование Правительства СССР, избрание Верховного Суда СССР, назначение

Генерального прокурора СССР. Верховный Совет СССР мог назначить

следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу.

Верховный Совет СССР избирался населением сроком на 4 года путем

всеобщего, равного и прямого избирательного права. Депутатом мог быть

избран гражданин СССР не моложе 23 лет.

Верховный Совет СССР состоял из двух равноправных палат - Совета Союза и

Совета Национальностей. Совет Союза избирался по норме: один депутат на 300

тыс. человек населения. В Совет Национальностей избирались по 32 депутата

от каждой союзной республики, по 11 депутатов от каждой автономной

республики, по 5 депутатов от каждой национальной области и по 1 депутату

от каждого национального округа.

Обе палаты обладали правом законодательной инициативы, их сессии

проходили одновременно, в случае разногласий между палатами вопрос

рассматривался согласительной комиссией, образуемой самими палатами на

паритетных началах.

Каждая палата образовывала постоянные комиссии: мандатную, комиссию

законодательных предположений, планово-бюджетную, комиссию по иностранным

делам, комиссию по делам молодежи, а также комиссии по отраслям или группам

отраслей экономики и государственного управления.

Законодательная деятельность Верховного Совета СССР осуществлялась в двух

формах: непосредственно путем принятия законов и путем утверждения указов

Президиума Верховного Совета СССР, изданных в период между сессиями.

Президиум Верховного Совета СССР имел широкие полномочия вносить

изменения и дополнения в действующее законодательство, в том числе в законы

СССР и Основы законодательства Союза ССР и союзных республик. Утверждение

указов Президиума Верховного Совета СССР общенормативного характера

проводилось на собиравшихся 2 раза в год сессиях Верховного Совета СССР.

Голосование законов производилось раздельно по палатам. Закон считался

утвержденным, если за его принятие в каждой из палат подавалось простое

большинство голосов (для внесения изменений в Конституцию требовалось

квалифицированное большинство, не менее 2/3 голосов, в каждой палате).

Руководящим ядром всех государственных органов, в том числе и Верховного

Совета СССР, являлась Коммунистическая партия, выдвигаемые КПСС задачи

определяли деятельность каждого Совета, лежали они и в основе деятельности

Верховного Совета СССР.

Как свидетельствует практика работы Верховных Советов СССР, в их

деятельности сочетались ростки демократии, позволявшие поддерживать тесную

связь депутатов с избирателями, накапливать элементы парламентской

культуры, вносить определенный вклад в развитие и совершенствование

законодательной системы, и формально-бюрократический стиль решения многих

ключевых вопросов, вытекавший из доминирования партийно-политического

подхода во всех областях жизни страны, в том числе и в сфере

законотворчества.

Существенная активизация деятельности советов всех уровней начинается

после отмены статьи 6 Конституции СССР о руководящей и направляющей роли

КПСС. Особенно активно стали работать Съезды народных депутатов РСФСР и

Верховный Совет РСФСР. Всего за 1990 год было принято свыше 150

законодательных актов, формирующих основу рыночных реформ, законодательное

закрепление принципа частной собственности, расширение форм собственности и

хозяйственной деятельности, утверждение их равенства, создание конкурентной

среды. Были введены институт президентства и Конституционного Суда.

Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 января 1991 года

было утверждено Положение о Совете Федерации РСФСР в качестве

консультативно-координационного органа в составе Председателя Верховного

Совета РСФСР (Председатель Совета Федерации), Председателей Верховных

Советов республик, автономных областей и округов, краев, областей,

Московского и Ленинградского городских советов. Совет Федерации РСФСР

дважды собирался на свои заседания (22 ноября 1990 года и 23 января 1991

года) и внес определенный вклад в подготовку Федеративного договора.

После осуществления конституционной реформы в конце 1993 г. органы

советской власти прекращают свою работу как на общегосударственном уровне

(съезд, Верховный Совет), так и в большинстве субъектов Федерации.

Указы Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 года (№1626)

“О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации” и

от 6 ноября 1993 года (№1846) “Об уточнении Положения о выборах депутатов

Государственной Думы в 1993 году и Положения о выборах депутатов Совета

Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году”

определяли формирование Совета Федерации путем выборов по мажоритарной

системе.

Принятая 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации закрепила

статус двухпалатного парламента России, в том числе его верхней палаты -

Совета Федерации.

В январе 2002 года закончилась предусмотренная новым Федеральным законом

“ротация” членов Совета Федерации. 16 января 2002 года Совет Федерации

третьего созыва приступил к работе в новом составе.

30 января 2002 года Совет Федерации принял новый Регламент палаты, в

основу организации которой, по словам Председателя Совета Федерации

С.М.Миронова, были положены три основных принципа: точное отражение ее

конституционных полномочий, сохранение преемственности в работе и создание

структуры палаты, наиболее приближенной к структуре комитетов

Государственной Думы.

В соответствии с новым Регламентом в Совете Федерации были созданы 16

комитетов: по конституционному законодательству; по судебно-правовым

вопросам; по обороне и безопасности; по бюджету; по финансовым рынкам и

денежному обращению; по международным делам; по делам Содружества

Независимых Государств; по делам Федерации и региональной политике; по

вопросам местного самоуправления; по социальной политике; по экономической

политике, предпринимательству и собственности; по промышленной политике; по

природным ресурсам и охране окружающей среды; по аграрно-продовольственной

политике; по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии; по

делам Севера и малочисленных народов и 7 постоянных комиссий: по Регламенту

и организации парламентской деятельности; по контролю за обеспечением

деятельности Совета Федерации; по методологии реализации конституционных

полномочий Совета Федерации; по взаимодействию со Счетной палатой

Российской Федерации; по делам молодежи и спорту; по информационной

политике; по естественным монополиям.

Основная цель деятельности Совета Федерации, по словам Председателя

Совета Федерации С.М.Миронова, состоит в укреплении “федеративной модели

государственно-правовой самоорганизации России, единства ее политического,

социально-экономического и культурного пространства”.

2.Основные положения.

Принцип формирования Совета Федерации. Представительство в нем от

представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов

Российской Федерации является паритетным. Каждый субъект Федерации

направляет в Совет Федерации одного представителя от представительного и

одного от исполнительного органа государственной власти.

Конкретная процедура формирования Совета Федерации установлена

Федеральным законом "О порядке формирования Совета Федерации Федерального

Собрания Российской Федерации" от 5 декабря 1995 г. Из возможных вариантов

формирования Совета Федерации законодатель - Федеральное Собрание

Российской Федерации - избрал наиболее простой с организационной точки

зрения вариант формирования Совета Федерации. В его состав по должности

входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава

законодательного (представительного) и глава исполнительного органа

государственной власти (ст. 1 Федерального закона).

Как известно, в ряде субъектов Российской Федерации, в частности в

Свердловской области, предусмотрено создание двухпалатных законодательных

органов. В этом случае представитель законодательного органа в Совет

Федерации определяется совместным решением обеих палат данного органа.

На момент принятия Федерального закона большинство глав администраций

краев и областей являлись должностными лицами, не избранными населением, а

назначенными на свои должности Президентом Российской Федерации. Для

обеспечения представительного характера Совета Федерации важно, чтобы в его

состав по должности входили не назначенные, а избранные должностные лица. В

силу этого ст. 3 Федерального закона предусмотрено, что выборы глав

администраций должны быть завершены не позднее декабря 1996 г.

В разделе втором Конституции "Заключительные и переходные положения"

установлено, что Совет Федерации первого созыва избирается сроком на два

года. Депутаты Совета Федерации первого созыва должны были осуществлять

свои полномочия на непостоянной основе. Согласно Положению о выборах

депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в

1993 г., утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 11 октября

1993 г. N 1626 , депутаты Совета Федерации первого созыва были избраны

гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого

избирательного права при тайном голосовании на основе мажоритарной системы

по двухмандатным (один округ - два депутата) избирательным округам,

образуемым в рамках границ субъектов Российской Федерации (ст. 1

Положения).

Проведение заседаний. Согласно ст. 100 п.1 Конституции РФ «Совет

Федерации и Государственная Дума заседают раздельно». Это связано с

различным содержанием компетенции палат Федерального Собрания. Данное

конституционное положение означает, что палаты самостоятельно решают

вопросы, отнесенные к их ведению Конституцией России.

Порядок раздельных заседаний Совета Федерации и Государственной Думы

устанавливается регламентами палат. Первостепенным при этом является вопрос

о кворуме, обеспечивающем легитимность заседаний палат, т.е. о количестве

депутатов, присутствие которых делает Совет Федерации и Государственную

Думу правомочными осуществлять свою деятельность (открывать заседания,

определять повестку дня, обсуждать законопроекты, проводить парламентские

слушания, принимать решения и т.д.).

В парламентской практике зарубежных стран различают кворум, необходимый

для открытия заседаний парламента, его палат, и кворум, необходимый для

принятия решений. В большинстве стран кворум для открытия парламентских

заседаний составляет относительное большинство депутатов. Для принятия

решений достаточно простого большинства голосов депутатов, присутствующих и

принимающих участие в голосовании, т.е. кворум равен половине общего числа

депутатов плюс один человек. При этом некоторые регламенты (например,

Регламент Палаты депутатов итальянского парламента) в число присутствующих

включают депутатов, выполняющих парламентские функции вне стен парламента,

а также депутатов - членов правительства, занятых на соответствующей

государственной службе.

Количество голосов, составляющих большинство, всегда зависит от числа

присутствующих. Поэтому в регламенте обычно закрепляется требование

присутствия на парламентских заседаниях определенного числа депутатов

(особенно во время голосования). В парламенте Индии, например, кворум для

ведения заседаний палат (Народная палата - 525 депутатов, Сенат штатов -

231 депутат) составляет 1/10 общего числа избранных депутатов. В Ирландии

Палата представителей состоит из 144 депутатов, Сенат - из 60 депутатов,

кворум для обеих палат составляет 20 человек. В Великобритании Палата общин

(около 670 членов) для кворума требует присутствия всего лишь 40 членов, а

Палата лордов (более 1200 членов) считает возможным проводить заседание,

если на нем присутствуют хотя бы три члена палаты.

Заседание Совета Федерации считается правомочным, если на нем

присутствует более половины от общего числа членов Совета Федерации (ч. 1

ст. 47 Регламента Совета Федерации ).

Кроме очередных заседаний, палаты Федерального Собрания могут назначить и

Страницы: 1, 2