Принцип разделения властей

«устанавливается только законами и даже законами основными». А во-вторых, в

том, что он более определенно высказался за включение в состав властей,

подлежащих разграничению, судебных органов. Система государственного

управления, построенная на основе принципа разграничения властей, в первую

очередь законодательной и исполнительной власти, дополнялась у Монтескье

принципом независимости судей.

Рассмотренная им триада в виде законодательной, исполнительной и

судебной властей со временем стала классической формулой теории

конституционализма.

Идеологически теория разделения властей была направлена против

королевского абсолютизма и служила обоснованию сложившегося в условиях

предреволюционной Франции компромисса буржуазии и дворянства.

Государственной формой такого компромисса во Франции, так же как и в

Англии, усматривалась конституционная монархия.

Теория разделения властей имела и имеет в настоящее время не только

научное, академическое, но и практическое значение. Идеи разделения властей

были широко представлены, например, в таких фундаментальных актах, имевших

огромное для своего времени юридическое и политико-практическое значение,

как Декларация прав человека и гражданина (1789), в которой акцентировалось

особое внимание не только на индивидуальных правах и свободах, но и на

важности для установления конституционного порядка разделения властей (ст.

16);

Конституция Франции (1791), где закреплялось принципиально важное

положение о том, что «во Франции нет власти, стоящей над законом» и что

«король царствует лишь в силу закона, и лишь именем закона он может

требовать повиновения» (гл. II, отдел 1, ст. 3); и др.

Следует обратить особое внимание на то, что в Конституции 1791 г.

наряду с сохранявшейся, хотя и ограниченной законом, монархией в разделе «О

государственных властях» выделялось положение о том, что «суверенитет

принадлежит всей нации», что он «един, неделим, неотчуждаем и неотъемлем».

Весьма важным в плане разделения властей было конституционное

установление, согласно которому «ни одна часть народа, никакое лицо не

может себе присвоить его осуществление».

В соответствии с этим установлением «законодательная власть вверяется

Национальному Собранию, в состав которого входят представители. свободно

избранные народом на определенный срок». Исполнительная власть «вверена

королю и осуществляется под его главенством министрами и прочими

ответственными органами». Судебная же власть «вверена судьям, избираемым

народом на определенный срок» (разд. III, ст. 1-5).

По мере своего становления и развития теория разделения властей нашла

довольно широкий отклик в академических и политических кругах не только

Англии и Франции, но и ряда других стран.

Причем если, например, в Америке она с самого начала пользовалась

большим успехом и местными учеными и политическими деятелями бралась на

вооружение, то в Германии среди значительной части интеллектуальной элиты

ряд ее положений подвергался сомнению.

Так, в фундаментальной работе «Общее учение о государстве» Г. Еллинек

высказывает свое явно скептическое отношение по поводу возможности в

реальной жизни добиться такого положения, когда законодательная власть в

лице парламента сможет фактически сдерживать исполнительную власть,

находящуюся в руках монарха; когда между ними может быть достигнуто

равновесие.

Такое состояние является, по мнению ученого, «политически наименее

вероятным, так как соотношение социальных сил, составляющих основу

политического могущества, крайне редко и уж во всяком случае только

временно складывается так, чтобы было возможно полное равновесие двух

постоянных политических факторов». Но именно на «такую невероятную

комбинацию рассчитана теория равновесия» Монтескье и других ее сторонников,

и уже поэтому реальность применения этой теории и ее действенность подлежит

сомнению.[12]

В России среди ряда других государственных деятелей и ученых теория

разделения властей занимала особое внимание М.М. Сперанского. В своем

«Введении к уложению государственных законов» (1809) он писал в связи с

попыткой использования этой теории для «преобразования» самодержавия и

стремлением поставить ее в рамки закона, что «нельзя основать правление на

законе, если одна державная власть будет и составлять закон и исполнять

его». Необходимо ее разделение. Необходимо, чтобы одни «установления»

действовали в процессе составления закона, а другие - при их

исполнении.[13]

Из троякого порядка государственных сил, продолжал автор, возникает

«троякий порядок сил установлений». Одно из них «должно действовать в

образовании закона, другое - в исполнении, третье - в части судной. Разум

всех сил установлений может быть различен».

М.М. Сперанский предлагал «два различных устройства» самодержавной

власти на основе закона и принципа разделения властей.

Первый вариант такого устройства состоит в том, чтобы «облечь

правление самодержавное» всеми «внешними формами закона, оставив в существе

его ту же силу и то же пространство самодержавия».

Главные черты и особенности такого устройства сводятся, по мнению

автора, к тому, чтобы: 1) «установить сословие, которое бы представляло

силу законодательную, свободную», которая на самом деле была бы «под

влиянием и в совершенной зависимости от власти самодержавной»; 2) силу

исполнительную «так учредить, чтобы она по выражению закона состояла в

ответственности, но по разуму его была бы совершенно независима»; 3) власти

судной «дать все преимущества видимой свободы, но связать ее на самом деле

такими учреждениями, чтобы она в существе своем всегда состояла во власти

самодержавной».

Данный вариант самодержавного устройства, делал вывод Сперанский,

будет лишь казаться «во мнении народном» действующим. Но на самом деле он

никогда не будет таковым.

Суть второго варианта такого устройства сводится к тому, чтобы не

только «внешними формами покрыть самодержавие», но и ограничить его

«внутреннею и внешнею, существенною силою установлений». Нужно учредить

державную власть на законе не словами, но самим делом»1.

Если, писал автор, предпочтение будет отдано этому варианту, тогда все

«установления» должны быть «расположены на иных правилах».

А именно: 1) законодательное сословие должно быть так устроено, ^чтобы

оно не могло совершать своих положений без державной власти, но чтобы

мнения его были свободны и выражали бы собою мнение народное»; 2) сословие

судебное должно быть так образовано, «чтобы в бытии своем оно зависело от

свободного выбора, и один только надзор форм судебных и охранение общей

безопасности принадлежали правительству»; 3) власть исполнительная «должна

быть вся исключительно вверена правительству». А чтобы эта власть

«распоряжениями своими под видом исполнения законов» не могла бы «ни

обезобразить», «ни совсем уничтожить» их, то она должна быть поставлена под

«ответственность власти законодательной».[14]

Сравнивая два эти возможных варианта преобразования самодержавия с

помощью теории разделения властей, Сперанский делал окончательный вывод в

пользу второго как более совершенного и более действенного варианта.

Если первая из сравниваемых между собой потенциальных систем,

анализировал он, «имеет только вид закона», то другая есть «самое существо

его». Если первая недолговечна и «издалека сама готовит себе прекращение»,

то другая при благоприятных обстоятельствах «может утвердиться, долгое

время без важных перемен постепенно следовать за гражданским

усовершенствованием». Наконец, если первая может быть «оправданна в народе

своевольном, непостоянном, преклонном ко всем новым умствованиям и особливо

тогда, когда народ сей выходит из анархии с превратными привычками», то

вторая «одна может быть свойственна народу, который имеет более доброго

смысла, нежели пытливости, более простого и твердого разума, нежели

воображения, коего характер трудно обольстить, нелегко убедить простою

истиною».[15]

Говоря о внимании к теорий разделения властей в России в других

странах, следует отметить, что при этом не только широко использовалась ее

традиционная модель - триада, состоящая из законодательной, исполнительной

и судебной властей, но и предлагались другие ее варианты.

Так, М.М. Сперанский предлагал, помимо традиционного разделения

властей, использовать их классификацию на физическую и материальную власти.

Известный французский юрист конца XIX - начала XX в. М. Ориу в своей

фундаментальной работе «Основы публичного права» выделял и анализировал с

точки зрения взаимосвязи и взаимного «равновесия» властей политическую и

экономическую, военную и гражданскую, гражданскую и религиозную власти и

др.

По справедливому замечанию автора, «одним из преимуществ теории

равновесия является то, что она придает смысл и значение многочисленным

разделениям, которые видны даже при самом поверхностном наблюдении над

государственным режимом». Последний же всегда является «режимом

разделений». В равновесии он находится лишь благодаря тому, что «разделяет

окружающие его силы, противопоставляя их друг другу и восполняя одну за

счет другой».

М. Ориу не без оснований считал возможным использование теории или

принципа разделения и сдерживания (равновесия) властей не только для

анализа властных взаимоотношений, возникающих в государственной сфере, но и

в различных общественных сферах. «В сущности гражданское общество, -

замечал он, - покоится на основном разделении между политической властью и

экономическим могуществом».

Аналогичные подходы к анализу разделения властей и расширительной

трактовке этой теории в последующем использовались и многими другими

авторами.

ГЛАВА II. ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ

В СТРАНАХ ЗАПАДА.

Теория разделения властей занимает значительное место в современной

юридической и социально-политической литературе Запада. Уяснению и

разъяснению основных положений данной концепции посвящена научная,

популярная и учебная литература. Практически нет таких учебников и учебных

пособий, например, по конституционному праву, в которых не содержались бы

главы или разделы, касающиеся рассматриваемой теории.

Как ни парадоксально это звучит по истечении нескольких столетий с

момента появления теории разделения властей, но вопрос и поныне некоторыми

ее исследователями ставится именно так: а существует ли такая теория

вообще, в цельном виде? Если существует, то что она собой представляет? Что

в этой теории общего и особенного, универсального и национального?

В западных академических кругах нет единого ответа на данные вопросы.

Спектр мнений весьма широк и разнообразен. Наряду с признанием факта

существования общей теории разделения властей - этой «никогда нескончаемой

и вечно приводящей к неразберихе саге о разделении властей» - в научной

литературе бытует мнение, что существует не общая теория, а лишь принцип

разделения властей. В своем практическом воплощении он направлен, по мнению

американского исследователя Б. Зигана, на то, чтобы разрешить внутренне

противоречивую проблему, связанную с созданием такой государственно-

правовой системы, которая, «с одной стороны, была бы достаточно властной,

чтобы полностью выполнять свое предназначение, а с другой - не такой

всесильной, чтобы подавлять общество и отдельных людей. Ведь хорошо

известно, что неограниченная власть, независимо от того, в руках какого

органа она сосредоточивается - короля или парламента, всегда содержит в

себе риск быть постепенно трансформированной в неограниченную тиранию».

Аналогичного взгляда на разделение властей скорее как на

конституционный принцип, чем на общую теорию, придерживаются и другие

авторы. Довольно устоявшимся при этом представлением о разделении властей

является мнение, во-первых, о том, что разделение властей - это не статика,

а динамика, процесс. А во-вторых, что это не общая теория, а принцип,

связанный с постоянным «перераспределением и с изменением баланса власти

между ее различными ветвями».

Наряду с высказанными суждениями относительно степени и характера

оформления теории разделения властей в западной научной литературе

существуют и иные мнения. Обосновывается, например, точка зрения, согласно

которой в научной теории и практике государствоведы и правоведы имеют дело

не с общей теорией разделения властей, а с концепцией отделения друг от

друга «осуществляющих совместно государственную власть различных

институтов».

Проводится мысль о том, что, поскольку в каждом современном

государстве независимо от формы правления и государственного устройства вся

власть, в конечном счете принадлежит народу, коренится в народе и

существует для народа, то логичнее в таком случае вести речь не о

разделении властей, а о разделении функций (компетенции, сфер деятельности

и полномочий) различных государственных органов.

Небезынтересно отметить, что на основе одного и того же исходного

тезиса - о принадлежности власти народу - в разных странах и политических

ситуациях делаются весьма противоречивые выводы. В бывшем СССР и его

восточноевропейских сателлитах обосновывался вывод о единстве и неделимости

народной власти. Как некое отступление допускался тезис о разделении

компетенции или функций.

Что же касается западных стран, то в них на основе аналогичного тезиса

о всевластии и единовластии народа делался вывод о формально-юридическом и

фактическом разделении властей, а иногда и функций. Этот же вывод

закреплялся в текущем законодательстве и в конституционных актах.

Так, в Конституции США, прокламирующей в преамбуле принадлежность всей

власти народу, в то же время устанавливается фактическое ее распределение

между различными ветвями власти. Статья 1 (разд. I) Конституции закрепляет,

например, что все установленные в Конституции «полномочия законодательной

власти принадлежат Конгрессу Соединенных Штатов, который состоит из Сената

и Палаты представителей». Статья 3 (разд. I) провозглашает, что

«исполнительная власть осуществляется Президентом Соединенных Штатов

Америки. Он состоит в своей должности в продолжение четырехлетнего срока».

И статья 3 (разд. I) устанавливает, что «судебная власть Соединенных Штатов

осуществляется Верховным Судом и теми низшими судами, которые будут время

от времени учреждаться Конгрессом».[16]

В современной государственной идеологии России, делающей акцент, как и

прежняя официальная идеология, на «безраздельной власти народа и для

народа», вслед за западными авторами следует вывод о существовании в

государственном механизме страны разделения властей. Тезис о

последовательном разделении полномочий и функций между центральными

государственными органами, таким образом, в официальном (явочном) порядке

был заменен тезисом о «последовательном» разделении властей. Разумеется,

никакой последовательности в этом нет и быть не может.

Нет необходимости спорить по данному поводу. Точно так же как и по

поводу того, существует ли общая теория разделения властей в цельном виде

или не существует. Это может, по-видимому, доказать только практика

применения данной теории.

Сейчас важно лишь констатировать, что, несмотря на широкий разброс

мнений относительно цельности и степени оформления, теория существует, по

признанию большинства авторов, хотя и далеко не в «законченном» виде.

Начиная от Дж. Локка и Ш. Монтескье, с именами которых связывают

активную разработку данной теории, и кончая нашими современниками -

экспертами в данной сфере, выработаны конкретные, универсальные положения,

составляющие основу рассматриваемой теории. Созданы фундамент и каркас

концепции разделения властей, которые, как представляется, можно

рассматривать в качестве «общего» для всех ее разновидностей и вариантов,

независимо от того, в какой стране и при каком политическом режиме она

применяется и как интерпретируется.

Среди такого рода общих, достаточно устоявшихся, универсальных

положений, составляющих основу теории разделения властей, можно выделить

следующие постулаты.

В каждой стране, именующей себя демократической, законодательная,

исполнительная и судебная власти не только тесно связаны между собой единым

государственным механизмом, но и относительно самостоятельны.[17]

Между высшими государственными органами, осуществляющими

законодательные, исполнительные и судебные функции, существует некий баланс

властей, действует система сдержек и противовесов.

Все три власти действуют, как правило, на постоянной правовой основе.

Поскольку законы, как писал в связи с этим Дж. Локк, «обладают постоянной и

устойчивой силой и нуждаются в непрерывном исполнении или наблюдении за

этим исполнением, то необходимо, чтобы все время существовала власть»,

которая следила бы за их исполнением.[18]

Однако не во всех современных государствах такая правовая база

существует. Не случайно некоторые американские авторы сетуют на то, что

«Верховный Суд США, несмотря на множество рассмотренных им дел и созданных

прецедентов, так и не смог в течение более чем двух столетий нашей истории

создать систему законодательства, касающуюся непосредственно разделения

власти».

Среди общих постулатов теории разделения властей следует выделить

также верховенство законодательной власти. Она сохраняется всегда, несмотря

на относительную самостоятельность других властей и существующие пределы ее

деятельности. «Ведь то, что может создавать законы для других, - поясняет

Дж. Локк, - необходимо должно быть выше их. А поскольку законодательная

власть является законодательной в обществе лишь потому, что она обладает

правом создавать законы для всех частей и для каждого члена общества,

предписывая им правила поведения и давая силу для наказания, когда они

нарушены, постольку законодательная власть по необходимости должна быть

верховной и все остальные власти в лице каких-либо членов или частей

общества проистекают из нее и подчинены ей».[19]

Основной и конечной целью осуществления на практике теории разделения

властей является предотвращение узурпации всей государственной власти одним

лицом или группой лиц и сохранение целостности государственного механизма и

всего общества. Несмотря на некоторые различия в понимании конечных целей

теории разделения властей, многие авторы едины во мнении о том, что если в

руках одного лица или органа сосредоточивается вся власть, «если один

человек может создавать право, применять его и судить о его нарушениях, то

в таких случаях свобода не может долго существовать». Конечно, «мы все еще

можем голосовать один раз в четыре года. Но эти выборы неизбежно

превратятся в формальный опрос, где единственным ответом в бюллетене будет

только «да».

Как применяются названные и иные положения, составляющие общую теорию

Страницы: 1, 2, 3