Правовой режим лесного фонда

Правовой режим лесного фонда

МВИПВ РФ, Швалев, "хорошо", 1997

- 1 -

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЛЕСНОГО ФОНДА

ПОНЯТИЕ И СОСТАВ ЛЕСНОГО ФОНДА

Лесной фонд составляет более одной трети территории России. В его

состав входят:, леса, земли, покрытые лесом либо предназначенные для

лесоразведывания, нелесные земли, но расположенные внутри земель лес-

ного фонда (болота, дороги, гари, просеки и т.д.) .

Центральное место в составе элементов лесного фонда занимают ле-

са. Основы лесного законодательства РФ определяют леса как сово куп-

ность земли, древесной, кустарниковой и травянистой раститель ности,

животных, микроорганизмов и других компонентов окружаю щей природной

среды, биологически взаимосвязанных и влияющих друг на друга в своем

развитии.

Данное определение имеет три недостатка, о которых необходимо

знать в практической работе. Первый касается терминологии. Закон упот-

ребляет неизвестное слово окомпонентып окружающей природной среды. За-

кон РФ оОб охране окружающей природной средып такого понятия не знает.

Он знает понятие ообъектовп окружающей природной среды.

_1Второй_0 недостаток относится к функциям лесов. Закон не раскры ва-

ет экологическую функцию лесов, ибо не подчеркивает воздействия, кото-

рое лес обязательно оказывает на состояние растительных и живот ных

сообществ не только внутри, но и во вне - в окружающей его природной

среде. Наконец, третий недостаток, который не позволяет лес как сово-

купность древесно-кустарниковой растительности отличить от других

крупных растительных массивов типа парков, бо танических садов, денд-

рария. Такого признака Основы законодатель ства не указывают. А им

должен стать правовой режим земель, состав ляющих понятие лес: произ-

растание растительности на землях лесного фонда. Отсюда следует опре-

деление леса как составная часть природной среды, представляющей сово-

купность земель, отнесенных к лесному фонду, древесной, кустарниковой

и травянистой растительности, животных, микроорганизмов и других объ-

ектов природной среды, биологически взаимосвязанных друг с другом и

оказывающих влияние друг на друга в своем развитии и на окружающую

природную среду.

Как природный объект лес выполняет три жизнеобеспечительные функ-

ции: экологическую, экономическую, культурно-оздоровительную. Экологи-

ческая функция леса выражается в оказании влияния на окружающую (а не

- 2 -

только природную) среду. Лес имеет средозащитное, климаторегулирующее,

почвозащитное, водоохранное, санитарное, оздоровительное значение.

_1Экономическая,функция_0 леса состоит в том, что он является источником

древесины и другой дродукции народного хозяйства. _1Культурно-оздорови-

_1тельная_0 функция проявляется в том, что лес способствует укреплению

здоровья, развитию познания человеком природы.

В понятие"_1лес_0" входят несколько видов природных ресурсов, которые

сейчас активно используются в хозяйственной деятельности, нау ке,

культуре, медицине: древесина, ягоды, грибы, лечебные тр.авы, соки,

смолы, ресурсы животного мира, сенокосные угодья и т.п.

Относительно леса и его ресурсов законодательство употребляет че-

тыре основных понятия: рациональное использование, воспроизводство,

охрана и защита.

_1Рациональное использование_0 леса (как трактует это комментирующая

литература) есть получение максимального количества лесной продукции с

минимальных лесных площадей. При этом необходимо сказать об экологи-

ческой стороне: опри условии соблюдения правил охраны окружающей при-

родной среды.

_1Воспроизводство лесных ресурсов_0 - меры по повышению продуктивнос-

ти лесов, улучшению их качества и породного состава (ст. 55).

_1Охрана лесов_0 - меры по ограждению лесов от пожаров, незаконных

порубок, нарушений установленного порядка лесопользования и других

противоправных действий, причиняющих вред лесу (ст. 59).

_1Защита леса_0 - система биологических мер, направленных на борьбу с

болезнями и вредителями леса (ст. 59).

Правовое регулирование использования и охраны леса направлено на

предотвращение и устранение таких негативных явлений, вызванных хо-

зяйственным развитием, как истощение и загрязнения лесов.

_1Истощением лесов_0 следует считать не только физическое уничтожение

лесов как природного фактора, но и снижение их продуктивных функций

(например, почвозащитных, водоохранных и т.д.). Источниками истощения

лесных массивов являются - нерациональное ведение лесного хозяйства,

вырубка лесов без научно обоснованной системы воспроизводства, пожары,

незаконные лесные пользования, уничтожение полезных для леса животных.

_1Загрязнение леса_0 - внесение в окружающую лесную среду веществ и

препаратов, причиняющих вред лесным растениям и животным, обитающим в

лесах. Подобное воздействие превращает лес из активного защитника при-

роды и человека в жертву технического прогресса.

- 3 -

Другим элементом лесного фонда является_1 земля_0. Она представлена в

двух значениях: как составная часть земельного фонда (ст. 3 ЗК РСФСР)

и неотъемлемая часть лесного фонда. Отсюда следует и двой ная правовая

функция данной категории. В качестве составной части_1 земельного фонда

земля служит _1объектом правового регулирования_0 со стороны земельного

законодательства. В этом смысле ее охрана и использование должны соот-

ветствовать Земельному кодексу. Этот же документ определяет порядок

возникновения и прекращения права пользования землями лесного фонда. В

то же время в качестве составной части_1 лесного фонда_0 земля подвержена

влиянию правовому регулированию использования охраны лесов.

Во втором значении наблюдается"сращивание" некоторых понятий.

Например, рациональное использование лесов одновременно означает раци-

ональное использование земель, занятых этими лесами. Охрана лесных зе-

мель от самовольного занятия рассматривается не только как земельное,

но и лесное правонарушение. В этом смысле рациональное использование,

земель лесного фонда есть прежде всего рациональное исполнение лесов,

охрана их и защита.

Границы земель лесного фонда устанавливает государство, исходя из

фактически занимаемой площади лесными деревьями и лесной раститель-

ностью, с учетом необходимости восстановления и воспроизводства лесных

культур. Конкретное земельно-лесное пространство распределяется по

субъектам федерации, владельцам лесного фонда и субъектам лесопользо-

вания, имеющим право на сдачу лесов в аренду.

Внутреннее распределение земель и лесов в рамках лесного фонда

решается органами лесного хозяйства.

Из взаимосвязи земель и древесно-кустарниковой растительности оп-

ределяется и собственность на лесной фонд.

Основы лесного законодательства РФ не дают ответа о праве собс-

твенности на леса в РФ. Согласно Конституции РФ, леса могут быть в

собственности_1 государственной, муниципальной и частной._0

Основная часть лесного фонда находится в государственной собс-

твенности. К муниципальной собственности могут быть отнесены лесные

участки городских лесов, лесопаркового пояса, обслуживающие потребнос-

ти городов и районов. В частной собственности закон допускает нахожде-

ние небольших лесных участков лесфонда.

Государственная собственность на леса в данный период развития

российского общества является доминирующей среди других форм собствен-

ности на леса. Распределение объектов лесного фонда между федеральной

- 4 -

собственностью на леса и собственностью субъектов Федерации произво-

дится на основе закона о федеральных ресурсах и договора Федерации с

субъектами Федерации.

Третьей структурной частью лесного фонда является_1 животный мир_0.

Подним понимается сообщество диких животных и птиц, насекомых, обитаю-

щих в лесах. Они органически связаны с лесом как со средой своего оби-

тания. Вместе с тем (как и земля) животный мир лесов имеет самостоя-

тельное значение и регулируется в аспекте его охраны и использования

специальным законодательством.

УПРАВЛЕНИЕ ЛЕСНЫМ ФОНДОМ

Под_1 управлением лесным фондом_0 понимается севокупцочть функций по

организации и ведению лесного хозяйства либо сама деятельность госу-

дарственных и муниципальных органов, наделение их соответствующими

полномочиями и отграничение их компетенции.

Согласно Конституции РФ владение, пользование, распоряжение лес-

ным фондом отнесено к совместным полномочиям Федерации и субъектов Фе-

дерации.

К ведению Федерации Основы лесного законодательства относят сле-

дующие вопросы: определение основных направлений государственной поли-

тики в области лесного хозяйства; учет лесного фонда и ведение лесного

кадастра; определение порядка организации и деятельности органов уп-

равления лесным фондом; установление порядка распределения лесов по

группам и категориям защитности; назначение системы платежей за поль-

зование лесным фондом; утверждение расчетной лесосеки; правил отпуска

леса на корню, рубок леса, условий передачи участков лесного фонда в

аренду и т.д.

В ведение субъектов Федерации Основы законодательства включают

разработку региональных программ по развитию лесного хозяйства; учас-

тие в совершенствовании лесного законодательства; распоряжение сов-

местно с РФ лесным фондом; утверждение по районам лимитов лесосечного

фонда в рамках расчетной лесосеки; экологическое воспитание и образо-

вание населения с обеспечением его необходимой экологической информа-

цией и т.п. (ст. 4, 5.Основ).

К компетенции местных органов самоуправления лесным фондом отно-

сятся участие в разработке федеральных и региональных программ разви-

тия лесного хозяйства; согласование с вышестоящими органами управления

- 5 -

лесным фондом принципов определения ставок и размеров лесных податей,

арендной платы за пользование лесным фондом. Районные исполнительные

органы совместно с владельцами лесного фонда принимают решения о пере-

даче в аренду участков лесного фонда. Этим органам принадлежит право

выбора лесопользователя на основе прямых переговоров, конкурса, лесных

торгов. Они имеют право принимать решения о приостановлении, ограниче-

нии или прекращении права на пользование лесным фондом в случае нару-

шения закона, условий пользования, причинения вреда лесу.

Несколько иной перечень полномочий у исполнительных органов горо-

дов по управляемым ими городским лесам, лесопарковым зонам и иной рас-

тительности, отнесенной к категории лесного фонда. Лесная раститель-

ность внутри городов, пригородных, зеленых зон городов и крупных про-

мышленных центров не имеет эксплуатационного значения. Основная функ-

ция этой категории лесов - защитно-санитарная, рекреационнап. Сообраз-

но этому полномочия городских органов направлены на реализацию рекреа-

ционной и культурно-оздоровительной функции леса.

Государственное управление лесофондом состоит из органов общей и

специальной компетенции. К органам_1 общей компетенции_0 закон относит

Президента РФ, Федеральное собрание, правительство, представительные и

исполнительные органы субъектов федерации и муниципальных органов.

В систему специально уполномоченных органов управления лесным хо-

зяйством входят федеральная служба лесного хозяйства (Рослесхоз) ,

имеющая подведомственные ей управления лесного хозяйства в субъектах

Федерации, лесхозы в районах и городах, лесничества.

Федеральная служба лесного хозяйства (Рослесхоз) , соглаено Поло-

жению, утвержденному Правительством РФ 5 июля 1994 г., разрабатывает

основные направления государственной политики в области использования,

воспроизводства, охраны и защиты лесов и развития лесного хозяйства,

обеспечивает непрерывное, неистощительное лесопользование, сбережение

и приумножение лесных богатств.

С этой целью Рослесхоз ведет учет лесного фонда и организует

ввдение лесного кадастра, классифицирует леса по определенным группам

и категориям защитности, утверждает расчетные лесосеки, разрабатывает

рекомендации по ведению побочных лесных пользований, организует управ-

ление национальными природными парками, учебными лесными и опытными

лесными хозяйствами, ведает охотничьим хозяйством и регулированием

охоты в тех лесхозах, на которые возло жены данные функции.

Федеральная служба лесного хозяйства организует лесовосстанови-

- 6 -

тельные и гидролесомелиоративные работы, авиационную и наземную охрану

лесов от пожаров, от незаконных порубок и других действий, причиняющих

вред лесу. Закон предоставляет органам Рослесхоза при влекать лесона-

рушителей к административной ответственности. Кроме того, своим реше-

нием они вправе ограничивать, приостанавливать, прекращать деятель-

ность предприятий, организаций, учреждений, нарушающих лесное законо-

дательство и причиняющих вред лесу.

Рослесхоз владеет государственным имуществом на праве оперативно-

го управления и вправе распоряжаться им только с согласия Росгосиму-

щества.

ОРГАНИЗАЦИЯ ЛЕСНОГО ХОЗЯЙСТВА

Основная функция федеральной службы лесного хозяйства состоит в

организации лесного хозяйства - работы, направленной на рациональное

использование, воспроизводство, охрану и защиту лесов. В эту работу

входят следующие показатели: основные требования по ведению лесного

хозяйства, распределение лесов по группам и категориям защитности,

расчетной лесосеки, владение лесным фондом.

Основные требования к ведению лесного хозяйства (ст. 12 Основ

лесного законодательства) включают принципы лесохозяйственных отноше-

ний: сохранение и усиление экологической функций леса, повышение его

природоохранного значения; воспроизводство леса и улучшение его пород-

ного состава; эффективность ведения лесного хозяйства.

Нетрудно заметить, что приоритет в перечне функций отдается эко

логическим, лесоохранным направлениям деятельности службы лесного хо-

зяйства. Потребительское же значение леса в смысле удовлетворения пот-

ребностей народного хозяйства и граждан в древесине ставится в перечне

на второе место (хотя на практике реализации закона все происходит на-

оборот) .

Основные требования ведения леснол) хозяйства, зафиксированные в

ст. 12 Основ лесного законодательства, разумеется, относятся не толь

ко к органам лесного хозяйства системы Рослесхоза. Они распространяют-

ся на всех лесопользователей в лесах Российской Федерации. Эти требо-

вания положены в основу подразделения лесов лесфонда по группам в со-

ответствии с выполняемыми ими экологическими либо экономическими или

культурно-оздоровительным функциями.

Все леса России по их экологическому , экономическому , культур-

- 7 -

нооздоровительному значению подразделяются на три группы. Подобное де-

ление существовало издавна. Действующее законодательство вновь подт-

верждает его правовое и организационное значение.

К_1 первой группе _0относятся леса, выполняющие преимущественно эко-

логические и природозащитные функции. Это почвозащитные, водоохранные,

санитарно-гигиенические, городские леса, леса заповедников, природных-

национальных парков. Данная группа лесов расположена по всей террито-

рии России. Она устанавливается Рослесхозом по согласованию с исполни-

тельными органами субъектов Федерации. В лесах первой группы запрещена

заготовка древесины на основе рубок главного пользования. Допускаются

рубки ухода за лесом, санитарные рубки деревьев, если это не противо-

речит целям охраны леса.

К_1 лесам второй_0 группы относятся лесные массивы с высокой плот

ностью населения и развитой сетью транспортных путей, районов, где ле-

са недостаточно. Леса второй группы имеют природозащитные и ограничен-

но эксплуатационное значение. В соответствии с принципом неистощител-

тости в пользовании лесным фондом заготовка древесины в лесах данной

категории ведется на основе расчетной лесосеки.

В Основах лесного законодательства РФ расчетная лесосека опреде-

ляется как норма подлежащей вырубке древесины. Это не совсем точно.

Весь "расчет" лесосеки должен состоять в том, что норма ежегодной вы-

рубки исходит из соответствия ее норме ежегодного прироста древесины

по республике, области, краю, району, лесхозу. Причем невыборка древе-

сины, в рамках расчетной лесосеки в одном году не дает оснований для

сохранения этого количества на следующий год.

_1Лесами третьей группы_0 считаются леса многолесных районов, где

площадь, занятая лесным древостоем, превышает 50% территории. Эти леса

имеют преимущественно эксплуатационное значение. Они в основном пред-

назначены для удовлетворения потребностей в древесине народного хо-

зяйства и граждан. Вместе с тем эта группа лесов в силу занимаемого ею

пространства выполняет важные экологические функции. Среди них прежде

всего следует назвать тот удельный вес, который они имеют в пополнении

кислородного запаса атмосферы.

В лесах всех групп органами лесного хозяйства могут быть выделены

_1особо охраняемые участки леса _0с ограниченным режимом лесопользования.

В лесах первой группы - это леса заповедников и национальных парков,

городов и зеленых зон, защитные, санитарные леса и т.д. В лесах второй

и третьей групп такими особо охраняемыми зонами могут стать особо цен-

- 8 -

ные участки леса, полезащитные насаждения, места обитания редких и ис-

чезающих растений и животных, занесенных в Красную книгу.

Расчетная лесосека устанавливается органами лесного хозяйства по

согласованию с исполнительными органами субъектов Федерации на основе

принципов непрерывности и неистощительности лесопользования и с учетом

рубок главного пользования при заготовке древесины по каждому лесному

хозяйству. Расчетная лесосека утверждается федеральной службой лесного

хозяйства по согласованию с органами власти Федерации и субъектов Фе-

дерации.

Перевод лесных земель в нелесные в лесах первой группы для ис-

пользования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и

пользованием лесным фондом, производится в исключительных случаях с

разрешения правительства РФ. Перевод лесных земель в нелесные в целях,

связанных с ведением лесного хозяйства (строительство дорог, предприя-

тий по переработке лесной продукции и т.п.), производится с разрешения

государственных органов управления лесным хозяйством области, края,

Москвы и Санкт-Петербурга.

ПРАВО ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ НА ЗЕМЛЯХ ЛЕСНОГО ФОНДА

_1Субъектами_0 права землепользования на землях лесного фонда являют-

ся лесхозы, заповедники, национальные-природные парки, колхозы, совхо-

зы, другие сельскохозяйственные формирования, учебные лесные и опытные

хозяйства, осуществляющие ведение лесного хозяйства. _1Объектами права

_1землепользования _0служат земельные участки лесного фонда. Причем у кол-

хозов, совхозов находится лесной фонд, ранее переданный колхозам в

бессрочное пользование, а также закрепленный за совхозами. При реорга-

низации колхоза (или совхоза) в другое формирование ему передается

лесной фонд этого колхоза (или совхоза)

Землепользователи лесного фонда не являются собственниками лесов.

Между ними и центром идет распределение полномочий по совместному ве-

дению и управлению. Для землепользователей земель лесайго фонда харак-

терно то, что они наделяются законом полномочиями вла дения лесным

фондом.

_1Владение _0- одно из правомочий собственника лесного фонда, вклю

Страницы: 1, 2