Парламенты Украины и демократических стран мира

постійна зміна суспільних відносин вимагає постійного вдосконалення

правової системи суспільства. Тому парламенти всіх країн безперервно

працюють над тим, щоб їхні закони відповідали вимогам часу. Як показує

історичний досвід, представницькі органи, обрані народом, найкраще

виконують функцію законотворення, хоч у деяких країнах (Франція, Іспанія)

уряди також мають делеговані повноваження видавати законодавчі акти -

ордонанси.

Парламенти приймають Конституцію країни, вносять до неї зміни,

приймають конституційні і звичайні закони, щорічні закони про державний

бюджет і поправки до них.

Законодавчий процес у різних країнах має суттєві відмінності, які

обумовлені в першу чергу політичною системою, традиціями, правовою

культурою, та економічною ситуацією в країні. Проте законотворчі процедури

у різних парламентах мають багато спільного. Їх потрібно вивчати і

використовувати для удосконалення роботи власного парламенту.

Етапи законотворчої діяльності є зазвичай циклічними. Законопроекти

спершу розглядаються парламентським комітетом, потім сесією парламенту

(палата), знову комітетом і знову парламентом. Якщо парламент двопалатний,

то послідовність проходження законопроекту повторюється у кожній палаті.

Але тоді після розгляду законопроекту потрібно ще узгодити розбіжності між

обома палата-

112

ми. Якщо глава виконавчої влади має право накладати вето, то парламент

при використанні ним цього права повинен ще й здолати це вето, як правило,

проголосувавши двома третинами голосів. Альтернативним варіантом є згода з

главою держави.

Важливим етапом законотворення є підготовка законопроектів. Більшість

громадян переконана, що законопроекти готує парламент. Насправді суб'єктом

законодавчої ініціативи є не лише парламент, а й інституції та установи

виконавчої влади (президент, міністерства тощо).

Особливо важливі законопроекти у деяких країнах перед розглядом у

парламенті доводяться до відома громадян через засоби масової інформації. У

Великій Британії, наприклад, ця процедура виконується через публікацію

"білої книги" з законопроектами, де будь-хто з громадян може познайомитися

зі змістом законопроекту і висловити свої зауваження чи пропозиції

(формальні консультації). Перед поданням до парламенту законопроект

розглядають також зацікавлені групи, партії, державна скарбниця,

національні та міжнародні агентства (неформальні консультації).

Подання законопроектів до парламенту є простою процедурою. Вони без

обговорення передаються на розгляд у комітети. Керівництво парламенту, як

правило, визначає комітет, якому дає доручення підготувати законопроект для

розгляду у парламенті (палаті). Комітет після аналізу законопроекту може

його відхилити або доповісти у парламенті (палаті).

Комітет, якому доручено підготувати законопроект, узгоджує поправки і

зауваження інших комітетів і депутатів і готує єдиний текст законопроекту,

що затверджується більшістю його членів. Голова або один з членів комітету

презентує законопроект у парламенті (палаті). У таких парламентах як

шведський Ріксдаг чи Конгрес США більшість поданих законопроектів

комітетами навіть не розглядається, тому що тут депутати мають необмежене

право вносити власні законопроекти. Наприклад, конгресменами США за

дворічний період подається близько 20000 законопроектів.

Процедури розгляду і голосування законопроектів у різних парламентах

можуть суттєво відрізнятися в залежності від партійної структури

законодавчого органу. Проте кінцевим результатом є завжди прийняття або

відхиленняя законопроекту.

В Україні Верховна Рада може приймати закони з будь-яких питань за

винятком тих, що приймаються всеукраїнським референдумом (наприклад, зміна

території України). Виключно законами України визначаються наступні питання

(стаття 92):

• Права і свободи людини і громадянина;

• Набуття громадянства, статус іноземців і осіб без громадянства;

• Права корінних народів і національних меншин;

• Порядок застосування мов;

• Порядок використання природних ресурсів, континентального шельфу,

космічного простору, транспорту, зв'язку;

• Основи соціального захисту;

• Засади зовнішніх зносин, митної справи;

• Засади утворення і діяльності політичних партій;

• Організація і діяльність органів виконавчої влади;

• Територіальний устрій України;

• Судоустрій, судочинство, статус суддів, організація і діяльність

прокуратури, органів дізнання, нотаріату, адвокатури;

• Засади місцевого самоврядування;

• Основи національної безпеки, організація Збройних Сил України;

• Правовий режим державного кордону, воєнного і надзвичайного стану;

• Організація і порядок проведення виборів і референдумів;

• Організація і порядок діяльності Верховної Ради України, статус

народних депутатів України.

• Законами України встановлюються:

• Державний бюджет і бюджетна ситема України, ситема оподаткування,

податки і збори, статус національної валюти та іноземних валют, порядок

утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу;

• Порядок направлення підрозділів Збройних Сил України до інших

держав, порядок допуску та умови перебування підрозділів збройних сил інших

держав на території України;

114

Порядок встановлення державних стандартів;

Порядок встановлення і захисту державних символів;

Державні нагороди, військові звання, дипломатичні ранги;

Державні свята;

Порядок утворення і функціонування вільних та інших спеціальних зон.

Пріоритетною законодавчою функцією Верховної Ради є внесення змін до

Конституції України. Законопроект про внесення змін до Конституції може

бути внесений Президентом України або не менш як третиною конституційного

складу депутатів Верховної Ради. Законопроект про зміни до Конституції

приймається на сесії більшістю голосів, а потім на наступній сесії -

конституційною більшістю.

Внесення змін до розділів І, III, XIII Конституції України, що

стосуються основ конституційного ладу, подається Президентом або не менш як

двома третинами народних депутатів від конституційного складу Верховної

Ради, і повинен бути затвердженим Всеукраїнським референдумом, який

призначає Президент України.

2.2.2. Контрольні функції парламенту

Поряд з законодавчими, контрольні функції є важливою сферою діяльності

парламенту. В парламентах різних країн контрольні повноваження можуть бути

надзвичайно різноманітними. Це залежить від ролі, яку відіграє парламент

певної країни у системі державного управління.

Для виконання контрольних функцій парламент повинен мати доступ до

необхідних джерел інформації. Конституція і закони країни повинні надавати

парламенту і його комітетам повноваження, що зобов'язують органи виконавчої

влади, організації і приватних осіб надавати інформацію на запит

парламентарів.

Конституції і закони країн розвинутої демократії надають парламентам

найрізноманітніші засоби для здійснення їх контрольних функцій: положення

про письмові звіти урядових установ перед пар-

115

ламентом, можливість виклику державних чиновників до комітетів чи

парламенту для надання свідчень з того чи іншого питання, депутатський

запит, година запитань і відповідей, день уряду, можливість створення

спеціальних контрольних органів, щорічний звіт уряду, звіти уряду про

виконання окремих програм з різноманітних напрямків діяльності, можливість

ведення депутатських розслідувань тощо. Права комітетів проводити

розслідування мають особливу вагу для міжвладного балансу в питаннях, що

стосуються марнотратства, шахрайства чи зловживання службовим становищем

окремих представників виконавчої влади.

Визначальним фактором ефективного законодавчого контролю найчастіше є

ті обсяги фінансових та технічних ресурсів, що можуть надаватися

парламентом урядові для виконання урядових програм. Державне управління в

сучасних умовах вимагає високої професійності як від законодавців так і від

служб, що сприяють діяльності законодавчого органу. Парламентська структура

передбачає використання цих служб для допомоги парламентарям у виконанні

контрольних функцій, але для цього необхідна висока кваліфікація і

професійність апарату, що забезпечує парламентський орган як технічними

знаннями, так і досвідом.

Органи виконавчої влади, як правило, не зацікавлені у наданні повної

інформації парламенту. Тому, скажімо, в комітетах Конгресу США все частіше

використовуються письмові свідчення урядовців під присягою. Це значно

прискорює процес розслідувань.

Закони країни також повинні передбачати норми відповідальності свідків

за відмову надати інформацію або за надання неправдивої інформації. У

багатьох країнах такі норми відсутні. Дуже добре ця процедура відпрацьована

у США. Там свідок за надання неправдивої інформації може бути притягнутий

до відповідальності за неповагу до невід'ємного права Конгресу на отримання

інформації. Згідно зі встановленою процедурою особа, що надала неправдиві

свідчення приводиться парламентським приставом до Палати представників чи

Сенату, які розглядають його справу, після чого його можуть ув'язнити у

в'язниці Капітолію. Там він може утримуватися протягом всього терміну

повноважень Конгресу поки не погодиться виконати поставлені вимоги.

116

Окрім процедури притягнення до відповідальності на основі невід'ємного

права Конгресу в США також запроваджено процедуру притягнення до

відповідальності за злочинну неповагу на основі закону. Відповідно до цієї

процедури особа, яку викликано для надання свідчень чи документів Палаті

представників чи Сенату, і яка цього не зробила вважається винною і

карається штрафом у 1000 доларів або ув'язненням на термін до одного року.

У США практикується також право притягнення до відповідальності за

неповагу, що не є образою гідності. Цю процедуру застосовує лише Сенат. Він

звертається у федеральний окружний суд, який має видати наказ щодо особи,

котра відмовляється підкоритися викликові до Сенату. Ця процедура не

передбачає кримінального переслідування відповідної особи.

В Україні найбільш важливі контрольні санкції Верховна Рада може

застосувати до Кабінету міністрів. Це право передбачене статтею 87

Конституції України. Згідно з цим Верховна Рада за пропозицією не менш як

однієї третини народних депутатів може прийняти резолюцію недовіри Кабінету

міністрів більшістю конституційного складу. Ця процедура може бути

застосована парламентом не раніше ніж через рік після схвалення Верховною

Радою програми діяльності Кабінету міністрів.

Контроль за діяльністю Кабінету міністрів здійснюється через

заслуховування звітів Кабінету міністрів на дні уряду чи під час

парламентських слухань з того чи іншого питання. Контроль за додержанням

конституційних прав і свобод людини і громадянина здійснюється Верховною

Радою через Уповноваженого Верховної Ради України. Контроль бюджетно-

фінансової діяльності державних установ здійснюється Верховною Радою через

Рахункову палату.

Верховна Рада України також здійснює контроль за діяльністю

прокуратури. Для контролю з окремих питань вона може створювати тимчасові

спеціальні і тимчасові слідчі комісії.

Контрольні функції Верховної Ради унормовані не тільки Конституцією, а

й регламентом та законом "Про постійні комісії Верховної Ради України".

117

Установчі функції парламенту

В країнах розвинутої демократії законодавча, виконавча і судова гілки

влади є незалежними. Проте ця незалежність не є повною хоч би тому, що

влади не є незалежними у призначенні своїх посадових осіб. Парламенти, як і

глави держав, беруть участь у призначенні посадових осіб виконавчої влади і

суддів. Ця процедура є важливим елементом системи стримувань і противаг, що

встановлюється в державі для забезпечення неможливості концентрації влади

якоюсь з трьох незалежних гілок.

Роль парламенту у призначенні посадових осіб виконавчої влади

відрізняється залежно від того, який державний устрій існує в країні -

парламентська чи президентська республіка. Загалом, в парламентських

системах прем'єр-міністр і кабінет можуть у будь-який момент бути

відправлені у відставку більшістю голосів членів парламенту. Там зазвичай

голови уряду повинні заручитися належною підтримкою з боку парламенту і

політичних партій ще до свого призначення. Фактично це дає можливість

членам парламенту і особливо представникам партій більшості отримувати

істотний вплив на наступні рішення прем'єр-міністра на своїй посаді.

В президентських системах голова виконавчої влади обирається на основі

загального виборчого права, перебуває на посаді протягом визначеного

терміну, має можливість бути незалежним у своїх діях, тому для балансу

міжвладних відносин дуже важливо, щоб парламент мав певні важелі впливу на

посадових осіб виконавчої влади, яких призначає президент.

В Південній Америці устрій більшості країн базується на президентській

системі, а процес затвердження парламентом кандидатур на урядові посади як

засіб парламентського контролю часто відсутній. Така система

встановлювалась там на протязі довгого часу за домінування виконавчої

влади, що часто спиралася на потужну підтримку армійських формувань. Таким

чином, президенти не відчували потреби дослухатися до думки законодавчих

органів.

У змішаних президентсько-парламентських системах механізми

парламентського контролю над призначення посадових осіб виконавчої влади

зазвичай обмежений окремими положеннями. Наприклад, в Німеччині парламент

призначає виконавчих осіб судових органів, перш за все, Конституційного

Суду. Кандидатури на посади останнього пропонує Міністр юстиції, а їх

затвердження відбувається в обох палатах парламенту. Комісія з питань

висунення кандидатур, що допомагає Міністрові юстиції у призначенні на

суддівські посади судів загальної юрисдикції, також обирається парламентом.

В Перу Сенат призначає або затверджує призначення суддів Верховного

суду, Генерального прокурора. Уповноваженого у справах банків і

страхування, Генерального ревізора з перевірки рахунків, а також вищих

офіцерів збройних сил. Судді обираються на спільних засіданнях обох палат.

В Мексиці Сенат санкціонує призначення міністрів, дипломатичних

представників, керівників збройних сил і суддів Верховного суду. Сенат

Аргентини має аналогічні повноваження.

У Швейцарії обидві палати спільно обирають членів Федеральної ради

(кабінету), ЗО суддів Федерального трибуналу (Верховного суду) і дев'ять

суддів Федерального суду у справах страхування.

В Португалії Збори республіки обирають десять суддів Конституційного

суду, а також інших вищих суддів, уповноваженого з прав людини, голову

Національної ради з питань планування, а також членів різних державних

організацій.

Особливо складною є система контролю Конгресу США за призначенням

посадових осіб виконавчої влади. Тут цей процес став надзвичайно важливим

елементом парламентського контролю. Близько 2500 урядових чиновників

підлягають перевірці і затвердженню Сенатом, що є частиною процесу

призначення. До них належать 800 вищих посадових осіб виконавчої влади

(міністри, їхні заступники й помічники), 150 послів, 800 федеральних

суддів, 200 прокурорів та керівників системи судових виконавців і приблизно

500 членів рад, що функціонують на непостійній основі. Повноваження

відхилення кандидатур є достатньо реальним, і Сенат часто застосовує його у

випадках, коли має вагомі підстави для сумнівів щодо адекватності

запропонованої кандидатури відповідній посаді. Затверджені члени кабінету є

підзвітними голові виконавчої влади, президенту країни. Процес затвердження

посадових осіб у США вимагає, щоб

кандидат заповнив дві детальні анкети (одну для виконавчої влади, яку

вивчає відомство з питань урядової етики, другу для відповідного

профільного комітету Сенату). Анкети заторкують професійні, фінансові та

етичні моменти біографії кандидата. Перевірка поданих в анкетах відомостей

здійснюється Федеральним бюро розслідувань. Після цього відбуваються

слухання на відкритому засіданні, які проводить відповідний комітет Сенату.

Слухання можуть бути дуже короткими або тривалими залежно від ступеню

суперечливості кандидатури на урядову посаду. Якщо йдеться про дуже

суперечливі кандидатури, слухання можуть розтягуватися на тижні і навіть

місяці. Фактично вони є парламентським засобом змусити президента зняти

кандидатуру.

Затвердження законодавчим органом кандидатів, поданих президентом на

урядові посади відіграє важливу роль у збереженні американської політичної

системи. Новообраний президент швидко переконується, що ефективна

діяльність уряду вимагає тісної співпраці між законодавчою та виконавчою

гілками влади. Крім того, оскільки у США часто виконавча й законодавча

влади контролюються різними політичними партіями, то відсутність з боку

президента реального бажання ефективно співпрацювати з опозиційною партією,

а також із законодавчою владою, робить адміністрацію нездатною ефективно

функціонувати. Очевидно, що особи, що отримують призначення на посади в

уряді за допомогою процедури схвалення парламентом, повинні більш уважно

зважати на вимоги законодавчої влади.

В Україні Верховна Рада має наступні установчі функції відповідно до

статті 85 Конституції:

• надання згоди на призначення Президентом України прем'єр-міністра

України;

• призначення на посади та звільнення з посад Голови та інших членів

Рахункової палати;

• призначення на посаду та звільнення з посади Уповноваженого

Верховної Ради України з прав людини;

• призначення на посаду та звільнення з посади Голови Національного

банку України за поданням Президента України;

120

• призначення та звільнення половини складу Ради Національного банку

України;

• призначення половини складу Національної ради України з питань

телебачення і радіомовлення;

• призначення на посади та припинення повноважень членів Центральної

виборчої комісії за поданням Президента України;

• надання згоди на призначення на посади та звільнення з посад

Президентом України Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду

державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і

радіомовлення України;

• надання згоди на призначення Президентом України на посаду

Генерального прокурора України; висловлення недовіри Генеральному

прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади;

• призначення третини складу Конституційного Суду України;

• обрання суддів безстрокове;

• призначення на посаду та звільнення з посади керівника апарату

Верховної Ради України.

Важливою державотворчою функцією Верховної Ради є призначення виборів

Президента України, який обирається громадянами на основі загального,

рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на

Страницы: 1, 2, 3