Парламентские системы мира: США, Канада, Финляндия, Европа, Италия, Англия

избранным принадлежит гражданам, достигшим 21 года. В четырех странах

(Дания, ФРГ, Испания и Португалия) низший предел установлен в 18 лет. Во

Франции быть избранным может человек не моложе 23 лет, а в Италии и

Нидерландах — не моложе 25 лет.

В ряде стран приняты меры против выдвижения кандидатур партиями и лицами,

не имеющими для того серьезных оснований. В ФРГ список кандидатов в

депутаты, собравший менее 5% голосов избирателей, не принимается во

внимание при распределении мандатов. Во Франции при представлении списка

кандидатов в депутаты вносится залог 100 тыс. франков, который не

возвращается, если список на выборах не соберет по крайней мере 5% голосов.

В Ирландии при выдвижении каждой кандидатуры вносится залог 1 тыс.

ирландских фунтов. Он возвращается, если кандидат соберет не менее одной

трети голосов, необходимых для избрания депутатов. В Нидерландах залог 18

тыс. гульденов вносится только тогда, когда партия не представлена во

второй палате парламента. Наконец, в Великобритании при выдвижении

кандидатуры вносится залог в сумме 1 тыс. фунтов, который не возвращается,

если кандидат не получил одной восьмой части поданных голосов.

Многие из указанных ограничений весьма действенны. Во время последних

всеобщих выборов в Европейский парламент в июне 1989 г. во Франции из 15

общенациональных списков девять не смогли перешагнуть 5-процентный рубеж.

Выборы в Европейский парламент вызывают меньший интерес населения по

сравнению с выборами в национальные парламенты. Процент участвующих в

выборах в Европарламент избирателей ниже, чем на национальных выборах. Если

в 1984 г. в выборах в Европейский парламент участвовало 63% всех

избирателей, то в июне 1989 г. — всего лишь 58,4%. В отдельных странах

активность избирателей была еще ниже. В июне 1989 г. во Франции приняло

участие в голосовании менее 49,4%, а в Нидерландах и того меньше — 47,2%

избирателей.

Хотя полномочия Европейского парламента не столь уж значительны,

политические деятели стран, входящих в Сообщество, далеко не безразличны к

результатам выборов как показателю влияния политических партий в стране, а

также одобрения или неодобрения населением политики, проводимой

правительством в отношении “Общего рынка”.

ПОЛНОМОЧИЯ И ФУНКЦИИ ЕВРОПЕЙСКОГО ПАРЛАМЕНТА

В договорах о создании Сообщества указывалось, что Европейский парламент

(называвшийся тогда ассамблеей) вправе осуществлять “полномочия по

обсуждению и контролю”.

С первых же лет его существования полномочия Европейского парламента

стали расширяться. Так, начиная с 60-х г. Комиссия передает парламенту

значительную часть полномочий по контролю за деятельностью многих органов

Сообщества. В 70-х гг. расширились полномочия, позволившие парламенту

оказывать большее влияние на определение бюджета Сообщества. С середины 70-

х гг. и особенно во второй половине 80-х гг. было усилено право парламента

влиять на назначение ряда должностных лиц, в частности на назначение

председателя Комиссии, который является как бы главой правительства

Сообщества.

Осуществление бюджетных полномочий занимает наибольшее место в работе

Европейского парламента, особенно после того, как в 1970 г. были выделены

так называемые “собственные средства” Сообщества. До этого бюджет

Сообщества состоял из взносов государств-членов. Нужно отметить, что

первоначально в договорах о создании Сообщества было установлено, что

парламент мог только лишь предлагать изменения бюджета. Право же принятия

бюджета принадлежало Совету после консультации с Комиссией. Начиная с 1975

г. положение договора о порядке принятия бюджета было изменено и парламент

получил право отклонения бюджета в целом. Воспользовавшись этим, парламент

дважды — в 1980 г. и в 1985 гг. отклонял бюджет в целом, что, естественно,

создало значительные трудности в деятельности всех институтов Сообщества и

государств-членов. Последние обратились с жалобами в Суд Сообщества с тем,

чтобы добиться утверждения бюджета 1986 г. Суд же подчеркнул необходимость

консенсуса в принятии бюджета между Советом и парламентом. Таким образом,

теперь право установления бюджета принадлежит фактически не только Совету,

но и парламенту. Однако проблема распределения между ними полномочий до сих

пор до конца не урегулирована.

Можно сказать, что Совету принадлежит “последнее слово” в отношении так

называемых “обязательных расходов” Сообщества. К обязательным относятся те

расходы, которые прямо вытекают из договоров, создавших Сообщество, а также

из основанных на них актов. Практически наибольшее значение имеют расходы,

связанные с сельским хозяйством, уровень развития которого, если говорить

об отдельных отраслях в государствах-членах, далеко не одинаков. В

сельскохозяйственной политике Сообщества наибольшее значение имеют цены на

сельскохозяйственные продукты, устанавливаемые Советом и выплачиваемые в

конечном счете производителям сельхозпродуктов.

Парламенту же принадлежит последнее слово в отношении другой части

расходов, а именно расходов, необязательных для Сообщества. Необязательные

расходы предназначены на проведение общей социальной политики, исследований

окружающей среды и т.п. Необязательные расходы составляют около четверти

всего бюджета, в то время как реализация политики в области сельского

хозяйства требует около 65% бюджета. Поправки, внесенные парламентом в

часть проекта бюджета и рассматривающие необязательные расходы, не могут

быть окончательно отвергнуты Советом. Однако нельзя сказать, что парламент

действует совершенно произвольно. Максимальный уровень необязательных

расходов пересматривается ежегодно с учетом таких объективных данных, как

эволюция Сообщества и изменения бюджетов государств-членов.

Начиная с 1986 г. акт об утверждении бюджета Сообщества подписывается

председателем парламента. Надо добавить, что Европейский парламент, начиная

с 1970 г., получил право участвовать в обсуждении и принятии всех

финансовых документов и тем самым законодательствовать в этой сфере наряду

с Советом.

Применительно к нормотворческим полномочиям Европейского парламента

следует различать процедуру консультаций, процедуру согласования, процедуру

сотрудничества, а также соучастие в придании силы договорам о вступлении в

Европейское сообщество и соглашениям об ассоциированном членстве.

Процедура консультации. Как уже говорилось, право издания правовых норм

принадлежит не парламенту, а органам, представляющим правительства

государств-членов, то есть совету министров и в известной степени Комиссии

Европейского сообщества. Полномочия парламента сводятся к праву высказывать

свое мнение о проектах решений, принимаемых уполномоченными на то органами.

Но не следует недооценивать влияния парламента. Практика показывает, что в

тех случаях, когда парламент не соглашается с предложениями

законодательного характера, они подвергаются изменениям в направлениях,

указанных парламентом.

Процедура консультаций с Европейским парламентом обязательна при принятии

правил о свободе передвижения товаров внутри Сообщества через границы

государств-членов, о совместной сельскохозяйственной политике, при издании

правовых норм, имеющих целью экономическое и социальное сближение,

проведение совместной политики в области исследований, при выработке норм

по охране окружающей среды.

Процедура консультации начинается с того, что законно-творческие органы —

Совет и Комиссия передают в Европейский парламент проекты правовых норм.

Проекты рассматриваются компетентной парламентской комиссией. Парламентская

комиссия докладывает свои соображения парламенту, который принимает так

называемую “законодательную резолюцию”. Парламент может согласиться с

законопредложением, тогда председатель парламента передает в Совет или

Комиссию текст предложения в том виде, в каком он одобрен парламентом.

Европейский парламент может предложить поправки к тексту. Они

рассматриваются внесшим законодательный текст органом, который принимает те

из них, с которыми согласен. Таким образом, снимается подчас значительная

часть разногласий, возникших между внесшим текст органом и парламентом.

Парламент может также предложить Комиссии взять свое законопредложение

обратно, что означает возражение парламента против его принятия. Если

Комиссия не снимает своего предложения, то парламент обязан обсудить его в

двухмесячный срок. Комиссия обязана информировать парламент о тех мерах,

которые приняты в соответствии с заключением парламента.

Заключения парламента не носят принудительного характера. Совет вправе

проводить намеченную им политику и принимать соответствующие решения. Он

может учесть, а может и не учесть высказанное парламентом в его заключении

мнение. Но избежать обращения в парламент Совет и Комиссия не могут.

Необходимость проведения консультаций обеспечивается тем, что если

нормотворческие органы не обратились за консультацией в Европейский

парламент в тех случаях, когда они в соответствии с договорами обязательны,

то принятый ими акт не имеет силы и аннулируется.

Процедура согласования была выработана в начале 70-х гг., когда

полномочия парламента были расширены. Отныне было установлено, что

делегации парламента и Совета встречаются в июле каждого года, то есть еще

до того, как Совет официально представляет проект бюджета в парламент, и в

процессе этой встречи делается попытка снять возможные противоречия между

парламентом и Советом. Таким образом, Совет имеет возможность внести проект

бюджета Сообщества уже с учетом позиции парламента, поскольку в состав его

делегации, как правило, входят представители основных политических групп.

Вторая встреча делегаций парламента и Совета проводится в конце ноября, то

есть в период, когда парламент уже официально высказал свои замечания по

бюджету (который, напомним, вырабатывается и представляется Советом), а

Совет должен внести поправки в бюджет для представления их в парламент.

Процедура согласования была установлена и для облегчения прохождения

через парламент проектов той категории правовых норм, действие которых

будет иметь определенные финансовые последствия. Естественно, что к этим

нормам проявляется особый интерес и они нередко вызывают сомнения и

возражения по крайней мере части депутатов парламента. Резолюция Совета

1970 г. обязала Комиссию не ограничиваться представленными в парламент

проектами акта, но сопровождать их документом, содержащим анализ

последствий их принятия для финансового положения Сообщества. Сам Совет

взял на себя обязательство тесно сотрудничать с парламентом во время

изучения проектов этих актов, сообщать ему о мотивах их предложения, то

есть делать все необходимое для того, чтобы недостаточная информированность

парламента не привела бы к принятию им отрицательного заключения. Процедура

согласования была конкретизирована в 1975 г. в Совместной декларации

парламента, Совета и Комиссии.

Принятие процедур согласования явилось свидетельством возрастающей роли

Европейского парламента в механизме Сообщества. Но парламент не

удовлетворен отводимой ему ролью. Что же касается Совета, то практика

показывает, что он нередко пытается действовать методами давления на

парламент.

Процедура сотрудничества, введенная Единым европейским актом в 1986 г.,

дает Европейскому парламенту возможность оказывать большее влияние на

принятие правовых норм, относящихся к внутреннему рынку, социальной

политике экономической и социальной интеграции, исследовательской

деятельности и техническому развитию, то есть к тем направлениям

деятельности Сообщества, которые не только наиболее существенны для

образования начиная с 1993 г. Европы “без границ”, но и которые вызывают

наибольший интерес населения Европы.

Процедура сотрудничества не ограничила законодательных полномочий Совета

и Комиссии. Но она обязала их теснее взаимодействовать с парламентом.

Отныне при рассмотрении правовых норм, относящихся к указанным выше

областям, в парламенте проводится не одно, а два чтения. В результате

первого чтения определяется позиция парламента в отношении внесенных

предложений. Если ранее Совет был вправе сразу же принять свое решение, то

теперь он должен определить свое отношение к заключению парламента,

мотивировав и противопоставив свои аргументы той части заключения

парламента, с которой он не согласен, или внести изменения в

законодательные предложения. Совет и Комиссия должны представить парламенту

всю необходимую ему информацию.

Получив возражения Совета (так называемую “общую позицию”), парламент

приступает ко второму чтению. В трехмесячный срок он должен принять решение

и либо согласиться с возражениями Совета, либо внести в них поправки, либо,

наконец, отклонить проект.

Если поправок нет, то Совет принимает норму в окончательном виде,

определенном в “общей позиции”. Если же парламент предложил внести

поправки, то Комиссия может пересмотреть “общую позицию” и исправленный

вариант представить в Совет. Для одобрения представленного Комиссией

документа достаточно квалифицированного большинства в Совете, но для того,

чтобы Совет не согласился с предложением Комиссии, необходимо единогласие.

Комиссия не может вообще игнорировать поправки, предложенные парламентом.

Не принятые Комиссией поправки вместе с ее заключением передаются в Совет,

который может их принять лишь единогласным решением.

О действенности процедуры сотрудничества свидетельствует тот факт, что

половина поправок, предложенных Европейским парламентом в первом чтении,

принимается Советом. Число принятых Советом поправок, предложенных

парламентом во втором чтении, составляет приблизительно 25%. Таким образом,

Европейский парламент является в известной мере соучастником создания

европейского права.

К числу положений, расширяющих роль Европейского парламента в управлении

делами Сообщества, особое место принадлежит процедуре соучастия парламента

в заключении договоров о принятии новых членов и соглашений об

ассоциированном членстве.

Единым европейским актом было установлено, что для вступления в

Сообщество нового европейского государства необходимо согласие Европейского

парламента, который принимает решение абсолютным большинством голосов своих

членов. В этой связи предусмотрено, что парламент информируется Советом или

Комиссией перед началом переговоров о принятии нового члена Сообщества, а

также в ходе самих переговоров о принятии нового члена Сообщества, а также

в ходе самих переговоров. Эти же правила действуют и в отношении заключения

соглашений о придании государствам статуса ассоциированных членов.

Парламент вправе рассматривать наиболее значимые международные

соглашения, заключаемые от имени Европейского сообщества. Комиссия и Совет

также обязаны информировать парламент, который высказывает свое мнение по

поводу этих соглашений. В отношении иных, не относимых к числу наиболее

значимых соглашений о торговле и сотрудничестве парламент может просить

Совет проконсультировать его, однако он не имеет права давать свои

заключения.

Что же касается контрольных полномочий парламента, то они, как

представляется, заслуживают большего внимания, так как влияют на

общественное мнение и контрольные действия, широко освещаются в печати.

Еще в Договорах о создании Европейского сообщества указывалось, что

Комиссия обязана давать устные или письменные ответы на вопросы, задаваемые

парламентом или его членами. Число вопросов, особенно письменных, постоянно

возрастает. В 1969 г. было задано 505 письменных вопросов, в 1979 г.— 1977,

в 1989 г.— 2972 письменных вопроса. Из этого числа 2628 вопросов, то есть

88%, было обращено к Комиссии, 183 вопроса (чуть более 6%) было задано

Совету и 161 вопрос (около 5%)— министрам иностранных дел.

Устных вопросов задается значительно меньше (надо сказать, что вопросы

называются устными лишь условно. Все они задаются в письменной форме, а

ответы на них даются устно). В 1987 г. было задано всего 45 устных

вопросов, из которых 35 было адресовано Комиссии, 8 — Совету и 2 —

министрам иностранных дел.

Помимо этих устных и письменных вопросов, ответы на которые даются весьма

обстоятельно, в Европейском парламенте значительное число вопросов задается

во время так называемого “часа вопросов”, о процедуре которого будет

сказано ниже. Ответы в это время, как правило, бывают краткими. Вслед за

ответом спрашивающий может задать либо короткий дополнительный вопрос, либо

сделать короткую реплику, на которую ответ необязателен.

По требованию политической группы или не менее семи депутатов

председатель парламента может принять решение о проведении в конце “часа

вопросов” обсуждения актуальной и представляющей общий интерес проблемы.

Такое обсуждение дает возможность депутатам парламента обменяться мнениями

о сути ответов на вопросы.

Активность парламентариев в этой процедуре быстро возрастает. В 1979 г. в

течение “часа вопросов” было задано 502 вопроса, а в 1987 г. — 1071. На

долю Совета приходится около 20% всех вопросов, а в адрес министров

иностранных дел — около 15%. Всего же в 1987 г. на вопросы депутатов было

дано более 4 тыс. ответов, из чего следует, что в среднем одним депутатом

было задано около восьми вопросов.

Своеобразным инструментом контроля является резолюция о порицании. В тех

европейских странах, в которых предусмотрена резолюция о порицании

правительству, принятие ее парламентом обязывает правительство уйти в

отставку.

Европейский парламент может вынести резолюцию о порицании лишь Комиссии

Европейского сообщества, но не ведущим органам управления, которыми

являются Европейский совет и совет министров. Таким образом, права

Европейского парламента в этом отношении не столь уж значительны. Тем не

менее внесение резолюции о порицании может быть серьезным орудием в руках

парламента, а принятие ее (для этого требуется большинство в две трети

голосов от списочного состава членов парламента) означало бы, что все члены

Комиссии должны уйти в отставку и что политика, проводимая Комиссией по

вопросу, вызвавшему сомнение, не отвечает, по мнению парламента, интересам

Сообщества.

За все время существования Европейского парламента резолюция о порицании

вносилась всего четыре раза. Причем в двух случаях она снималась до

голосования, в двух случаях резолюция отклонялась подавляющим большинством

голосов.

Последний раз резолюция о порицании Комиссии была внесена в связи с

решением последней одобрить соглашение о продаже масла в страны Восточной

Европы. 23 марта 1977 г. после длительных дебатов резолюция о порицании

была отвергнута поименным голосованием 95 голосами из III принявших участие

в голосовании.

Сравнительно недавно, начиная с конца 1982 г., Европейский парламент стал

расширять сферу своего воздействия на механизм Сообщества, используя

предоставленное право обращаться в Суд Европейского сообщества с жалобой на

неисполнение Советом или Комиссией возложенных на них обязанностей. Это

Страницы: 1, 2, 3