Основы и практика госуправления

досрочного прекращения исполнения полномочий.

Конституция 1993 г. не предусматривает должность вице-президента. В

принципе это необязательная фигура при Президенте. Учитывая неудачный опыт

функционирования вице-президентов в бывшем Союзе ССР и в России,

конституционную практику других стран, не знающих такого института, решено

не вводить его в России. Во всех случаях, когда Президент Российской

Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет

Председатель Правительства Российской Федерации. Исполняющий обязанности

Президента не имеет права распускать Государственную Думу, назначать

референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений

Конституции Российской Федерации.

Правовой статус Президента Российской Федерации

Стержневой основой характеристики правового статуса любого учреждаемого

Конституцией государственного органа являются: 1) установленная в ней

дефиниция, обобщёно определяющая его функциональное назначение, и 2) место,

которое ему отводится в системе органов государственной власти. Последний

признак хотя и является производным, но имеет самостоятельное правовое

значение, поскольку в нём выражается лежащая в основе Конституции

Российской Федерации концепция построения системы государственной власти.

Исходя из этого, отправными правовыми установлениями применительно к

анализу статуса Президента Российской Федерации является ст. 80 Конституции

Российской Федерации и место главы, посвящённой Президенту Российской

Федерации в тексте Конституции Российской Федерации.

Статья 80 определяет, что Президент Российской Федерации является главой

государства.

В ранее действовавшей Конституции устанавливалось, что Президент является

высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в Российской

Федерации.

Придание Президенту статуса главы государства вызвано объективными

причинами. Прежде всего, этого требовало повышение уровня

персонифицированного представительства государства как внутри страны, так и

в международных отношениях. Выполнение вытекающих из этого функций наиболее

целесообразно главой государства, а не высшим должностным лицом, входящим в

систему исполнительной власти, что в меньшей мере соответствовало бы

высокому статусу государства и по существу умаляло прерогативы

представительного органа государственной власти Российской Федерации,

ставило бы исполнительную власть над законодательной.

Признание Президента главой государства является традиционным в

конституциях многих стран мира. В частности, такая дефиниция применялась к

определению статуса Президента бывшего Союза ССР, а в настоящее время

такого рода характеристика президентов содержится в конституциях

большинства стран СНГ.

Принципиально новая дефиниция статуса Президента Российской Федерации,

содержащаяся в Конституции Российской Федерации, означает, что Президент

занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит

напрямую, непосредственно ни в одну из её ветвей.

Однако данное положение не даёт никаких оснований трактовать

президентскую власть как стоящую над другими властями, зависящими от неё.

Каждая из них осуществляет конституционно закреплённые за ней полномочия,

функционирует во взаимодействии с другими, обеспечена определёнными

рычагами влияния на иные ветви власти и на Президента. В Конституции

заложена необходимая система “сдержек и противовесов”, способствующая

сбалансированному взаимодействию властей. Между ними нет отношений

подчинения. Свои полномочия Президент осуществляет не на основе его ничем

не связанной воли. Они реализуются в рамках Конституции Российской

Федерации, в соответствии с ней и федеральными законами, в необходимом

взаимодействии с Парламентом и Правительством Российской Федерации.

В Конституцию Российской Федерации заложена система гарантий,

препятствующих превращению Президента Российской Федерации в авторитарного

правителя. Они заключаются в ограниченности периода полномочий Президента

Российской Федерации достаточно коротким четырёхлетним сроком, порядком его

всенародных прямых выборов, их альтернативным характером, недопустимостью

занятия поста Президента более двух сроков подряд, возможностью отрешения

его от должности, признания не соответствующими Конституции Российской

Федерации на основе решения Конституционного Суда Российской Федерации и

др.

Закрепляя статус Президента Российской Федерации как главы государства,

Конституция в статье 80 конкретизирует в обобщённой форме связанные с этим

функции. Они касаются важнейших основ жизнедеятельности государства и

общества – незыблемости конституционного строя, независимости в целостности

государства, определения основных направлений внутренней и внешней политики

государства.

Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской

Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Это означает, что Президент

Российской Федерации несёт персональную ответственность за бесперебойную

работу механизмов защиты Конституции Российской Федерации и прав человека,

обязан принимать меры в случаях сбоев в их реализации по тем или иным

причинам.

В установленном Конституцией Российской Федерации порядке Президент

Российской Федерации принимает меры по охране суверенитета Российской

Федерации, её независимости и государственной целостности, обеспечивает

согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной

власти Российской Федерации.

В реализации всех этих функций Президент Российской Федерации может

использовать только закреплённые за ним конституционные полномочия,

действовать в рамках Конституции Российской Федерации

Это относится и к такой функции Президента Российской Федерации, как

определение основных направлений внутренней и внешней политики государства.

Она формируется в соответствии с Конституцией Российской Федерации и

федеральными законами, не может им противоречить. Имеет значение и тот

фактор, что Президент Российской Федерации идёт на выборы с определённой

программой, в которой намечаются стратегические направления развития

государства и общества, и избрание того или иного кандидата означает

одобрение содержащихся в ней установок большинством избирателей

Ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию,

в которых формулируются основные направления внутренней и внешней политики

Российской Федерации, делают последние достоянием депутатов, народа,

партий, общественности. Это даёт возможность в случае необходимости

корректировать политику Президента Российской Федерации с использованием

всего потенциала конституционных форм, обеспечивающих взаимное воздействие

одних государственных структур на другие, влияние на них общественных и

социальных движений.

Как глава государства Президент Российской Федерации представляет Россию

внутри страны и в международных отношениях.

Важным аспектом в характеристике статуса Президента является само место

главы о Президенте в Конституции. Она открывает перечень глав, посвященных

органам государственной власти Российской Федерации. В прежней Конституции

глава о Президенте следовала за главой о представительных и законодательных

органах власти.

Новое место главы о Президенте в ныне действующей Конституции Российской

Федерации является правовым доказательством, подтверждающим в прямой форме

невключение Президента непосредственно ни в одну из трех ветвей власти:

законодательной, исполнительной, судебной. Это является предпосылкой,

необходимой для обеспечения возложенной на Президента задачи обеспечивать

согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной

власти России.

Компетенция Президента Российской Федерации

Президент в соответствии с Конституцией обладает широким кругом

полномочий, вытекающих из его статуса как главы государства и

обеспечивающих ему возможность выполнять закрепленные за ним функции.

I. Президент имеет полномочия, связанные с формированием федеральных

органов государственной власти.

Значительный объем такого рода полномочий обусловлен следующими

причинами:

1) Поскольку путем всенародных выборов программа лица, ставшего

Президентом, поддержана избирателями, он, естественно, должен обладать

определенными полномочиями в формировании федеральных органов

государственной власти.

Поскольку реализация его программы в основном ложится на органы

исполнительной власти, полномочия Президента в отношении их формирования

наиболее значительны.

2) Составляющий одну из основ конституционного строя Российской Федерации

принцип разделения властей не допускает, чтобы какой-либо орган

государственной власти Российской Федерации был обязан своим “рождением”

только одной ветви власти. Такой опыт, имевший место в недавней истории

России, себя не оправдал.

Поэтому в соответствии с Конституцией в формировании федеральных органов

государственной власти задействованы и Президент и Федеральное Собрание

–Парламент. Это достигается двумя путями: либо Президент назначает

определенных должностных лиц, а Парламент одобряет, либо Парламент

назначает, а кандидатуры предлагает Президент.

В отношении формирования исполнительной власти по названным выше причинам

полномочия Президента наиболее широки.

Президент назначает Председателя Правительства Российской Федерации с

согласия Государственной Думы, назначает на должности заместителей

Председателя Правительства и Федеральных министров по предложению

Председателя Правительства.

В отношении органов судебной власти Президент предлагает кандидатуры

судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда,

Генерального Прокурора. Назначает же перечисленных лиц Совет Федерации.

Подобный порядок формирования Федеральных органов государственной власти

должен явиться гарантией против их ориентации на одну из ветвей власти.

На Президента возложен Конституцией и ряд полномочий, связанных с

деятельностью Государственной Думы (ст.84). Он назначает выборы

Государственной Думы в соответствии с Конституцией и федеральным законом;

распускает Государственную Думу в случае и порядке, предусмотренных

Конституцией.

Президент подписывает и обнародует федеральные законы Российской

Федерации, обладает правом отлагательного вето; вносит законопроекты в

Государственную Думу; наделен полномочиями обращаться в Конституционный Суд

с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации предусмотренных

в ст.125 Конституции нормативных актов, о толковании Конституции.

Президент имеет право, наряду с другими субъектами, указанными в статье

134 Конституции, вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции.

II. Большой объем полномочий закреплен за Президентом в сфере, связанной

не только с формированием, но и с деятельностью исполнительной власти.

Президент по Конституции не является главой исполнительной власти.

Поэтому снята действовавшая ранее конституционная норма о том, что

Президент “руководит деятельностью Совета Министров”. Однако специфика

полномочий Президента и Правительства, их связь и соотношения таковы, что

делают неизбежными достаточно активные каналы влияния Президента на

деятельность Правительства. Кроме решения вопросов о составе Правительства,

Президент имеет право председательствовать на его заседаниях, принимает

решения об отставке Правительства. Постановления и распоряжения последнего

в установленных Конституцией случаях могут быть отменены Президентом. Перед

вновь избранным Президентом Правительство слагает свои полномочия.

Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной

власти субъектов федерации в случае противоречия этих актов Конституции

Российской Федерации и федеральным законом, международным обязательством

Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до

решения этого вопроса соответствующим судом.

Президент Российской Федерации назначает и освобождает от должности своих

полномочных представителей в субъектах федерации.

III. Как глава государства Президент Российской Федерации обладает

широкими полномочиями во внешнеполитической и военной областях. Он

определяет основные направления внешней политики страны, ведет переговоры и

подписывает междугородные договоры, ратификационные грамоты, принимает

верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических

представителей, назначает и отзывает дипломатических представителей после

консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат

Федерального Собрания Российской Федерации.

Президент Российской Федерации утверждает военную доктрину Российской

Федерации, является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами России,

назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил, формирует и

возглавляет Совет Безопасности.

Ему представлено право в случае агрессии против Российской Федерации или

непосредственной угрозы агрессии вводить на территории страны или в

отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об

этом Совету Федерации и Государственной Думе. С соблюдением последнего

условия Президент Российской Федерации уполномочен объявлять и о введении

на территории России чрезвычайного положения.

IV. Конституция отнесла к компетенции Президента право назначения

всероссийского референдума. По прежней Конституции это полномочие было

закреплено за Съездом народных депутатов, то есть за представительным

органом.

Изменение субъекта, обладающего названным правом, обусловлена конкретными

сложными условиями развития России, так как сохранение этого права за столь

политически поляризованным парламентом могло бы превратить референдум не в

институт разрешения противоречий, а в орудие политической борьбы.

Однако это не означает, что Президент становится единственным субъектом,

обладающим этим правом. Он назначает референдум в соответствии с

федеральным конституционным законом. Последний предусматривает условие

обязательного назначения референдума по требованию указанных в нем органов,

определенного количества депутатов, а также избирателей.

V. К полномочиям Президента Российской Федерации как главы государства

отнесено решение вопросов гражданства, предоставление политического

убежища, награждение государственными наградами Российской Федерации,

присвоение почетных званий Российской Федерации, высших воинских и высших

специальных званий, осуществление помилования.

VI. Президент в целях реализации своих функций и полномочий осуществляет

правотворческую деятельность.

Он издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на

всей территории Российской Федерации;

Акты Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции

Российской Федерации и федеральным законам.

Для обеспечения выполнения своих полномочий Президент формирует

Администрацию Президента, что закреплено на конституционном уровне (ст.83

п. “и” ).

Во главе Администрации стоит Руководитель Администрации.

Администрация не представляет собой орган государственной власти. В ее

функции входит создание всех необходимых организационных, информационных

консультативно-правовых, материально-технических и других многосторонних

условий, без которых невозможно осуществление полномочий главы государства,

связь Президента Российской Федерации с другими федеральными органами

государственной власти и органами государственной власти субъектов

федерации.

Глава 2. Федеральное Собрание .

Совет Федерации и Государственная Дума.

В конституции статьи определена структура Федерального Собрания как

двухпалатного органа. Двухпалатная структура парламента получила

значительное распространение в мире благодаря по крайней мере двум своим

преимуществам:

а) возможности обеспечить наряду с общим представительством

интересов всей совокупности граждан (всей нации) также особое

представительство коллективных

интересов населения крупных регионов (в федеративном государстве -

субъектов федерации) либо интересов иных групп общества, играющих в нем

важную роль, и

б) возможности оптимизировать законодательный процесс, установив

тормоз и противовес вероятным поспешным и недостаточно продуманным

законодательным решениям одной палаты.

За эти преимущества приходится платить большей численностью членов

парламента и сотрудников его аппарата, а следовательно, большей

дороговизной его работы и замедлением процесса принятия решений.

Конституция не называет палаты Федерального Собрания верхней и нижней,

однако сложившееся в мировой практике различие между верхними и нижними

палатами парламентов наблюдается и в Федеральном Собрании. Это дает

основание характеризовать Совет Федерации как верхнюю, а Государственную

Думу - как нижнюю

палату Федерального Собрания.

Двухпалатная структура российского парламента принадлежит к тому типу,

который определяется относительной слабостью верхней палаты. Это

выражается в возможности для Государственной Думы преодолевать возражения

Совета Федерации в случае разногласий между палатами по большинству

законов, хотя Совет Федерации имеет некоторые важные специальные

полномочия (см. ст. 93, 102, 106).

Совет Федерации основывается на паритетном представительстве субъектов

Российской Федерации, каждый из которых представлен в палате двумя членами

- по одному от представительного и исполнительного органов государственной

власти. Исходя из того, что, согласно ч. 1 ст. 65 Конституции, Российская

Федерация имеет 89 субъектов, Совет Федерации должен насчитывать 178

членов. Это общее число его членов, которое служит основой для определения

долей, необходимых для принятия решений Совета Федерации или осуществления

групповых инициатив его членов (см. постановление Конституционного Суда

Российской Федерации от 12 апреля 1995 г. о толковании ст. 103 (ч. 3), 105

(ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции

Российской Федерации - ВКС РФ, 1995, N 2-3).

Очевидно, что под исполнительным органом Конституция понимает

исполнительный орган общей компетенции - Президента, Губернатора, Главу,

являющегося главой исполнительной власти, или Правительство (Совет

Министров) субъекта Российской Федерации. Данное положение Конституции само

по себе допускает различные способы формирования Совета Федерации. При

толковании, однако, необходимо учитывать и ряд других конституционных

положений. Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации

Федерального Собрания Российской Федерации" от 5 декабря 1995 г. (СЗ РФ,

1995, N 50, ст. 4869) установил, что представителями субъектов Российской

Федерации в Совете Федерации являются по должности глава законодательного

(представительного) и глава исполнительного органов государственной

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7