Органы власти местного самоуправления в России

Хартия

определяет местное самоуправление как ПРАВО и действительную способность

местных сообществ "контролировать и управлять в рамках закона под свою

ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел".

Конституцией России право населения, местных сообществ на самоуправление не

только признается, но и декларируется его гарантия всеми государственными

органами: как федеральными органами власти, так и органами власти субъектов

Федерации[6]. Это гарантии экономические, юридические, организационные.

Реализация

полномочий местного самоуправления должна обеспечиваться достаточными

финансовыми ресурсами, наличием муниципальной, в том числе земельной,

собственности. Юридические гарантии включают установление федеральными

законами, законами субъектов Федерации статуса местного самоуправления,

обеспечения обязательности решений органов местного самоуправления.

Организационные и кадровые гарантии включают подготовку на государственном

уровне муниципальных служащих различных рангов, информационное обеспечение

местного самоуправления.

Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного

самоуправления,

- самостоятельность. Органы местного самоуправления, в соответствии с

Конституцией, наделяются собственной компетенцией, свободой в осуществлении

этой

компетенции и несут за это ответственность. Самостоятельность местного

самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы

местного

самоуправления в систему органов государственной власти. Однако это ни в

коей мере

не означает, что местное самоуправление находится вне системы

государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства,

как это

порой утверждается противниками местного самоуправления. С точки зрения

сохранения единства власти и государственности такая трактовка безусловно

поверхностна и неправомерна. Речь в Конституции идет о самостоятельности в

пределах полномочий. Полномочия же предоставляются законом, принимаемым

органом государственной власти. Таким образом, для сохранения единства

власти нет

никакой необходимости лишать местное самоуправление самостоятельности.

Помимо

этого в государстве существуют такие институты, как государственный

контроль за

реализацией переданных государственных полномочий, предусмотренный частью 2

статьи 132 Конституции Российской Федерации, прокурорский надзор за

законностью

в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, и,

наконец,

судебная власть. И что особо важно, пределы самостоятельности местного

самоуправления определяются наличием и объемом его финансово-экономической

базы, определяемой и регулируемой правовыми актами органов государственной

власти.

Более того, в целях укрепления и сохранения территориальной

целостности

России как федерации возникает объективная необходимость выведения органов

самоуправления из-под диктата органов государственной власти. Города,

сельские

населенные пункты, нынешние районы не являются экономически замкнутыми и

самодостаточными образованиями и стремятся к "расширению" связей,

укрепляющих

"государственность". Поэтому федеральная власть, предоставляя и гарантируя

в

соответствии с Конституцией определенную самостоятельность местному

самоуправлению, создает опору федеративному государству в решении вопросов,

представляющих общенациональные и региональные интересы, и способствует

консолидации всех структур власти[7].

Минуло три года со времени принятия новой Конституции России.

Закрепленные в ней принципы организации местного самоуправления в

Российской

Федерации получают дальнейшее развитие в федеральном законодательстве, в

конституциях и уставах субъектов Федерации и их законодательстве, что

должно

обеспечить постепенное реформирование системы государственного устройства

Российской Федерации на принципах демократии и народовластия. Первым шагом

в

этом направлении стало принятие в августе 1995 года Федерального закона "Об

общих

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Разработка проекта закона началась еще в марте 1994 года в

Министерстве по

делам национальностей и региональной политики. В мае того же года была

создана

объединенная рабочая группа из представителей Федерального Собрания,

Администрации Президента Российской Федерации, министерств и ведомств,

научных

учреждений и общественных организаций, которая продолжила работу над

проектом.

На заседании Правительства Российской Федерации 7 июля 1994 года

отмечалось:

"...Этот закон является одним из базовых и наиболее важных законов в

государственно-правовой реформе, начатой с принятием новой Конституции, так

как

от него зависит в значительной степени создание эффективной системы власти

на

местном уровне. На сегодня вопрос о системе местного самоуправления не

только

вопрос об эффективности работы местных органов власти, а и вопрос о

политической

стабильности в стране...".

22 декабря 1994 г. за подписью Президента Российской Федерации

проект

закона, разработанный объединенной группой, был внесен в Государственную

Думу.

Параллельно с подготовкой указанного проекта, рядом депутатов

Комитета под

руководством заместителя председателя Комитета И.В.Муравьева на

рассмотрение

Государственной Думы был внесен проект с аналогичным названием. На

завершающем

этапе подготовки законопроектов появился еще один проект группы депутатов

(координатор А.А.Долгополов), но самостоятельной роли он не сыграл.

15 марта 1995 г. все три проекта стали предметом рассмотрения

Государственной Думой, которая поддержала в первом чтении проект группы

депутатов под руководством И.В.Муравьева.

Выиграв политическое противостояние с президентским проектом,

депутаты

прекрасно понимали все сложности, которые ожидают их проект при

рассмотрении

Советом Федерации и подписании Президентом Российской Федерации, поэтому от

жесткого противостояния сочли целесообразным перейти к максимально

возможному

объединению достоинств обоих проектов. Комитетом Государственной Думы по

вопросам местного самоуправления (а дальнейшая работа над проектом

сосредоточилась уже непосредственно в самом Комитете) были рассмотрены

целые

тома предложений и поправок к проекту закона, поступавшие как от Президента

Российской Федерации, Правительства, федеральных министерств и ведомств,

депутатов Федерального Собрания, органов государственной власти субъектов

Федерации, так и от органов и должностных лиц местного самоуправления,

общественных организаций, научных институтов, ученых и просто

заинтересованных

граждан. Всего при подготовке проекта к второму и третьему чтению было

учтено

более 2400 замечаний и предложений, в том числе около 1000 поправок от 87

субъектов

законодательной инициативы. Таким образом, итоговый текст закона, принятый

Государственной Думой, можно с полным основанием считать результатом

первого

опыта реальной совместной законодательной работы Государственной Думы и

субъектов Российской Федерации.

Перед окончательным рассмотрением законопроекта в

Государственную Думу

поступили обращения законодательных органов Владимирской, Вологодской,

Ивановской, Иркутской, Костромской, Ленинградской, Свердловской, Тверской,

Ярославской областей, других субъектов Российской Федерации о необходимости

скорейшего принятия федерального закона по вопросам установления общих

принципов организации местного самоуправления.

Государственная Дума трижды (!) с поразительным единодушием

принимала

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации": в июне - для внесения в Совет Федерации, в июле - в

редакции согласительной комиссии с Советом Федерации, в августе, на

внеочередном

заседании - преодолев квалифицированным большинством "вето" Совета

Федерации[8].

Совет Федерации дважды отклонил закон: сначала - по несогласию с отдельными

положениями, с созданием согласительной комиссии; а после успешной работы

собственной согласительной комиссии, единогласно одобрившей согласованный

вариант закона, - отклонил полностью. Однако 28 августа 1995 г. Президент

подписал

закон, направленный ему Государственной Думой после преодоления "вето"

Совета

Федерации.

Столь длительный путь от проекта до Закона объясняется очень

жестким

противостоянием сторонников и противников местного самоуправления как в

субъектах Федерации, так и в Правительстве, Совете Федерации, Администрации

Президента.

С 1 сентября 1995г. (дата опубликования в "Российской газете")

Федеральный

закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации" вступил в действие.

Основная задача, решаемая данным законом, - обеспечение

САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ (главное для закона слово!) местного самоуправления,

гарантированной Конституцией Российской Федерации. Это достигается через:

право на самостоятельность населения в формировании органов

местного

самоуправления для решения своих повседневных проблем (вопросов

местного значения) и самостоятельность этих органов от

государственной структуры управления (системы органов

государственной власти), реализующей, как правило, интересы

государства "вообще" - то есть ориентирование органов местного

самоуправления прежде всего на интересы населения, их избравшего;

способность органов местного самоуправления решать проблемы

избравшего их населения (законодательное наделение необходимой для

этого неотъемлемой компетенцией и соответствующими правовыми

гарантиями);

возможность населения и его органов местного самоуправления реально

решать свои проблемы, - то есть наличие у местного самоуправления

финансово-экономической базы и права самостоятельно ею

распоряжаться.

Таким образом, Федеральный закон " Об общих принципах

организации

местного самоуправления в Российской Федерации" - это не только и не

столько закон

о самостоятельности местной власти (хотя это, безусловно, важнейшее

условие), это

закон о реальных механизмах осуществления народовластия в России. Он

устанавливает

порядок реализации прав граждан на местное самоуправление, предоставляет

населению широкую свободу в выборе форм его осуществления, определения

структуры

органов местного самоуправления. В законе четко разграничены полномочия

органов

местного самоуправления и органов государственной власти и установлены

обязательные прямые выборы населением органов местного самоуправления.

Из текста закона следуют три направления реализации его

положений:

создание законодательной и нормативной базы местного

самоуправления;

создание организационных структур местного самоуправления;

проведение разграничения полномочий, финансов и собственности

(включая землю) между органами государственной власти и органами

местного самоуправления.

Эти направления должны реализовываться (в рамках их

компетенции):

на федеральном уровне - органами государственной власти Российской

Федерации;

на уровне субъекта Федерации - органами государственной власти

соответствующего субъекта Федерации;

на уровне местного самоуправления - населением муниципальных

образований и созданными им органами местного самоуправления

Но прописать все в деталях Федеральный закон не может, да и не

должен, так

как Конституция Российской Федерации предусматривает, что установление

общих

принципов организации местного самоуправления, развивающих конституционные

положения о местном самоуправлении, относится к совместному ведению

Российской

Федерации и ее субъектов. Ряд наиболее крупных "блоков" вопросов должны

быть

разрешены в федеральном законодательстве - это прежде всего вопросы,

которые

трудно решаются на уровне области, республики: собственность, земля,

финансы,

урегулирование конфликтов между местным самоуправлением и органами

государственной власти субъекта Российской Федерации (первый шаг в этом

направлении сделан законодателем в новом Гражданском Кодексе, где впервые

субъектом гражданских отношений наряду с Российской Федерацией и субъектами

Федерации выступают и муниципальные образования).

Основная же масса организационных вопросов должна определяться

законодательством субъектов Российской Федерации и уставами самих

муниципальных

образований, так как при осуществлении местного самоуправления особенно

велика

роль местных условий и традиций. В организации местного самоуправления в

субъектах Российской Федерации не должно быть единообразия. Задача

законодателя

заключается в том, чтобы при необходимом многообразии и учете местных

традиций в

законодательстве субъектов Российской Федерации не допустить прямого или

косвенного ограничения прав населения на самостоятельное осуществление

местного

самоуправления, закрепленное в Конституции Российской Федерации.

4. Проблемы становления местного самоуправления и задачи федеральной

власти.

Как отмечалось в Послании Президента Российской Федерации

Федеральному

Собранию "Порядок во власти - порядок в стране" (1997 г.), важнейшее

влияние на

развитие и укрепление новой государственности России в предстоящие годы

будут

оказывать процессы, связанные с реформой местного самоуправления. От ее

успешного

проведения во многом будет зависеть эффективное функционирование всех

уровней и

структур власти в Российской Федерации.

До недавнего времени положение осложнялось тем, что при

сформировавшемся

за последние годы мощном слое муниципальных политиков и руководителей

(мэры,

главы местного самоуправления, депутаты муниципальных советов и др.)

практически

отсутствовала единая государственная политика и координация работы всех

ветвей

власти по становлению местного самоуправления, решению его экономических и

социальных проблем.

В этой ситуации особое значение приобретает консолидирующая

роль

Президента Российской Федерации как гаранта конституционных прав граждан

Российской Федерации. В целях осуществления более эффективного

взаимодействия

Президента Российской Федерации и федеральных органов государственной

власти с

вновь избранными органами местного самоуправления назрела необходимость

усиления активности политики Президента Российской Федерации в вопросах

развития

местного самоуправления, существенное усиление роли и значения

существовавшего с

1995 года Совета при Президенте Российской Федерации по местному

самоуправлению, для чего было определено, что:

не менее половины членов Совета должны являться выборными должностными

лицами муниципальных образований;

необходимо предусмотреть организацию при Совете постоянно действующих

комиссий по основным проблемам реализации реформы местного

самоуправления;

предусмотреть возможность оформления решений Совета указами и

распоряжениями Президента Российской Федерации.

Указ Президента Российской Федерации от 3 апреля 1997 года №278

"О

первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации

Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок в стране" в целях

согласованного проведения реформы местного самоуправления предусматривал

необходимость создания на федеральном уровне координационного центра по

делам

местного самоуправления, а также поручал Правительству Российской Федерации

совместно с Администрацией Президента представить Президенту предложения о

разработке системы правовых, финансовых и организационных мер, направленных

на

реализацию реформы местного самоуправления.

В соответствии с Посланием Президента РФ на ближайшие два года

задачами

государственной политики в области местного самоуправления являются:

завершение формирования правовой базы, обеспечивающей становление и

развитие местного самоуправления;

создание необходимых условий для формирования финансово-экономической

основы местного самоуправления;

продолжение осуществления мер по государственной поддержке местного

самоуправления.

Учитывая многоплановость этих задач, необходимы следующие меры

по

указанным направлениям реформы.

Правовые меры должны быть направлены прежде всего на завершение

формирования федерального законодательства, создающего правовые основы

финансово-хозяйственной самостоятельности местного самоуправления.

В настоящее время эта задача может быть решена путем доработки

проектов

федеральных законов о Налоговом и Бюджетном кодексах, "О финансовых основах

местного самоуправления", "О государственных минимальных социальных

стандартах",

законодательного установления порядка расчета и компенсации местным

бюджетам

затрат на осуществление органами местного самоуправления отдельных

полномочий

органов государственной власти Российской Федерации, дополнительных

расходов и

утраченных доходов, возникающих в результате решений, принятых федеральными

органами государственной власти.

Поскольку обеспечение финансово-хозяйственной самостоятельности

местного

самоуправления во многом зависит от органов государственной власти

субъектов

Российской Федерации, необходима активная помощь им со стороны федеральных

органов государственной власти. Учитывая недостаточное обеспечение органов

местного самоуправления кадрами, имеющими опыт серьезной нормотворческой

деятельности, эта помощь может оказываться путем разработки модельных

проектов

нормативных правовых актов местного самоуправления по вопросам

финансово-хозяйственной деятельности.

Финансовые меры должны предусматривать создание условий для

обеспечения экономической, и прежде всего - финансовой самостоятельности

муниципальной власти в целях наиболее полного решения вопросов местного

значения.

Под этим надо понимать не только создание правовых условий такой

самостоятельности, о чем говорилось выше, но и создание реальных

практических

механизмов финансирования государством отдельных государственных

полномочий,

осуществляемых органами местного самоуправления, а также компенсации

увеличения

расходов или уменьшения доходов органов местного самоуправления в

результате

реализации решений, принятых органами государственной власти.

Кроме того, помимо создания правовой основы местных финансов и

прямого

финансирования к финансовым мерам необходимо отнести совершенствование

практики межбюджетных отношений между федеральным и местными бюджетами, то

есть практическую реализацию бюджетного законодательства по вопросам

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5