Органы прокуратуры, их значение и роль в осуществлении контрольно-надзорных функций

до суду (арбітражного суду) з заявами про захист прав та законних

інтересів громадянина та держави і представляти їхні інтереси в суді

(статті 20,35 Закону України “Про прокуратуру”) Більш того, відповідно до

п. 9 перехідних положень Конституції дана функція зберігається за

прокурором у повному обзязі до введення в дію законів, які регулюють

діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів. Лише

після цього вона повинна зазнати істотних змін шляхом перетворення двох

функцій – загально-наглядової та участі прокурора в розгляді справ у

судах. Якою ж повинна бути ця трансформона функція, щоб відповідати

конституційним вимогам?

Відповідь на це непросте питання треба починати з аналізу правової

природи прокурорського представництва, щоб з’ясувати, чим же воно є: новим

правовим інструментом або різновидом представництва в праві, під яким

розуміють правовідносини, за якими одна особа (представник) на підставі

повноважень, які в нього є, виступає від імені іншої (яку представляє),

беспосередньо створюючи (змінюючи, припиняючи) для неї права та обов’язки.

Очевидно, що під наведені ознаки підпадає і прокурорське

представництво. Рядом з тим воно має ряд специфічних рис, які відрізняють

його від представництв інших видів. Перша особливість полягає в тому, що

представництво грунтується безпосередньо на Конституції, тоді як

представництва інших видів випливають з інших підстав: доручення,

адміністративного акту, закону.

Хоч прокурорське представництво подібне до представництва за законом,

ця ознака не є вирішальною, оскільки Конституцію – закон найвищої

юридичноі сили – не можна ставити в один рівень із звичайним законом. Крім

того прокурорське представництво відрізняється й за іншими істотними

ознаками: складом представників, колом тихчиї інтереси вони представляють,

обсягом повноважень, формами їхньої реалізації.

Таким чином, треба конститувати, що Конституція поклала початок

правовому представництву нового типу – прокурорському представництву.

Правова природа представництва прокуратурою інтересів громадянина або

держави в суді характеризується тим, що правовідносини, які складаються

між прокурором і особою, котру він представляє, не визначаються ні

матеріально-правовим, ні процесуальним інтересам до вирішення справи[28].

Інтерес прокурора до результату судочинства є процесуальним з чисто

технічної точки зору. Отже, з урахуванням особливого правового статусу

прокуратури як державного органу, покликанного здійснювати нагляд за

законністю, для представництва інтересів громадянина або держави в суді

прокурору не потрібні не довіреність, ні поручительство, ні письмове

прохання від останніх. Навряд чи можна погодитись з тим, що без

спеціального дозвілу, прохання, поручительства від особи, яку представляє

прокурор, він не вправі порушити цивільну справу в суді. Не підтримується

й такі погляди авторів коментарю АПК України, згідно з якими при поданні

позовної заяви до арбітражного суду прокурор повинен мати письмове

прохання осіб, в інтересах яких він звертається до суду. Вважають, що такі

точки зору є помилковими.

Участь прокурора у цивільному та арбітражному процесах зумовлюється

здійсненням ним конституційного завдання – представництва інтересів

громадянина або держави в суді у випадках, визначенних законом. А для

захисту їх інтересів чинне цивільне та арбітражне процесуальне

законодавство передбачає достатню кількість процесуальних засобів,

акумульованих в обов’язковій і факультативній участі прокурора в процесі

(ст.13,18 ЦПК, ст.2, 29 АПК України). З урахуванням цього, більша частина

вчених – процесуалістів, вважають, що незалежно від форм участі в процесі

прокурор завжди посідає самостійне становище. Звідси випливає, що для

представництва інтересів інших осіб у суді йому не потрібні ні

довіренність, ні письмове прохання, ні поручительство. А визнання участі

прокурора у цивільному та арбвтражному процесах представництвом є випадком

формальної недосконалості.

У тому вигляді, в якому за Конституцією України склалась частково

виконуванна раніше прокуратурою функція – участь у цивільному процесі,

здійснюване нею нині представництво не є різновидом ні загальноцивільного

(ст.62 ЦК України), ні процесуального (ст.110-117 ЦПК) представництва. Це

представництво , запроваджене законодавцем з метою посилення гарантій

захисту конституційних інтересів громадянина або держави у порядку

цивільного та іншого судочинства. Інтерес до процесу у прокурора завжди

має не особистий , а посадовий, державний характер, інший ніж у сторін і

третіх осіб. Його заінтересованість у справі визначається особливим місцем

прокуратури в системі органів влади.

Головною ознакою прокурорського представництва в суді є наявність у

прокурора інтересу до розгляду справи, тобто загальним критерієм при цьому

є наявність спору про цивільне право. Цей інтерес визначається інтересами

тих осіб, які беруть участь у справі , від імені і на захист яких прокурор

здійснює свою діяльність (громадянин – держава).

У юридичній літературі поняття “інтерес” розглядається як об’єктивна у

праві воля, а у філософській – як причина дій людей, їх груп, громадської

поведінки. Але є і такий погляд, під терміном “інтереси громадянина” треба

розуміти сукупність прав, свобод і обов’язків людини і громадянина,

передбачених другим розділом Конституції України, законами та іншими

нормативно-правовими актами. А поняття “інтереси держави” охоплює її

конституційний устрій, суверенітет, тереторіальну цілісність,

недоторканість кордонів, економічну (майнову) та екологічну безпеку[29].

Таким чином , аксіома принципу, згідно з якими держава відповідає

перед людиною за свою діяльність (ч.2 ст.3 Конституції України), а кожен

зобов’язаний неухильно додержуватися Конституції і законів України, не

посягати на права і свободи , честь і гідність інших людей (ч.1 ст.68

Конституції), стає головним елементом реалізації представницької функції

прокуратури. Додержання балансу інтересів особи, суспільства і держави, їх

взаємна відповідалність є необхідною передумовою інституту прокурорського

редставництва. І якщо, наприклад, прокурор звернувся до суду на захист

конкретного інтересу громадянина, відповідачем у справі повинні виступати

держава або її органи. Якщо ж він звернувся до суду в інтересах держави

або її органів, відповідаючим, як правило , має бути громадянин.

Уявляється за недоцільне представництво прокурором у суді справ в

інтересах одного громадянина рпоти іншого, а також порушення в

арбітражному суді справ в інтересах одного державного підприємства проти

іншого. Також прокуратура не повинна представляти в суді інтереси

відповідача – держави. Для цього остання має розгалуджену мережу органів

управління та контролю.

У п.2 ст.121 Конституції України, що регламентує представницьку

функцію прокуратури, за своєю природоб є відсильним, хоч данна норма є

нормою прямої дії. У цьому пункті зазначено, що прокуратура представляє

інтереси громадянина або держави в суді у випадках, визначеним законом.

Якщо акумулювати ці випадки, то не важно помітити, що правовідносини, які

складаються між представником (прокуорром) і особою, яку він представляє

(громадянином або державою), належать до різних галузей права і

регулюються різними нормами законодавства[30]

Представництво інтересів громадянина або держави прокуратура здійснює,

як правило, у судах загальної юрисдикції, система яких грунтується на

принципах тереторіальності та спеціалізації. Згідно зі ст.20 закону “Про

судоустрій України” систему загальних судів становлять : Верховний Суд

України, Верховний Суд Автономної Республіки Крим, обласні суди, Київський

і Севастопольський міські суди, міжобласний суд, міжрайонні (окружні)

районні (міські) суди, військові суди регіонів, Військово-Морських Сил і

гарнізонів(.

Конституцією передбачено, що прокурор можездійснювати представництво

лише у визначених законом випадках. При вирішені цього питання не можна

допустити зниженя рівня правового захисту громадян,. Суспільства та

держави порівняно з доконституційним, оскільки Україна стала на шлях

будівництва держави демократичної, соціальної, правової (ст.1

конституції).

З урахуванням цього засобами прокурорського представництва щонайменьше

повинні захищатися ті громадяни, які в наслідок віку, стану здорв’я,

мвтеріального срановища та зінших поважних причин не спроможні самостійно

захистити себе шляхом звернення до суду та до Уповноваженного Верховної

Ради з прав людини або іншим способом.

Крім того, прокурорське представництво доцільно поширити на груповий

(масовий) інтерес, який має місце у випадках одночасного порушення прав

значних за кількістю груп (мас) громадян в наслідок будь-якої протиправної

діяльності або застосування незаконного нормативно-правового акту[31].

Захист засобами прокурорського представництва суспільних та державних

інтересів можна обмежити випадками, коли вони не захищаються в загалі або

захищаються неефективно, забов’язаними до цього органами державної влади,

управління та контролю і є небезпека заподіяння цим інтересам істотної

шкоди

Дальший розвиток представницької функції прокуратури вбачається у

значному розширені практики подання прокурорами позовів про відшкодування

шкоди, заподіяної державі незаконними діямив екологічній, соціальній,

військовій та економічній сферах. Особливо важливе значення мають позови в

інтересах невизначенного кола осіб – екологічні, позови, пов’язані з

незаконною приватизацією об’єктів державної і комунальної власності, на

захист прав споживачів тощо. Такі позови прокурора, що мають велике

соціальне значення , потребують, як правило, серйозного обгрунтовання,

проведення попередніх перевірок і досліджень. Необхідне й більш ефективне

їх правове забезпечення в законодавстві. На підставі п.2 ст.121

Конституції України прокурор нині вправі звернуться з заявою до суду на

захист прав і законних інтересів будь-якого громадянина. Тому обмеження у

вигляді “інтересів громадян, які за станом здоров’я чи з інших поважних

причин не можуть захистити свої права”(ст.13 УПК), не мають значення у

справі.

Потребує значного розширення і друга форма інституту прокурорського

представництва – підтримання позовної вимоги в суді, особливо у справах,

де зачіпаються державні інтереси. Прокурор за законом належить до осіб,

які беруть участь у справі, а тому наділяється усіма правами цієї групи

учасників процесу (ст.99 УПК). Відмова прокурора від поданого їм позову

(відмова підтримати його в суді) повинна тягнути за собою закриття справи

і вибуття прокурора з процесу[32].(

НАГЛЯД ЗА ДОДЕРЖАННЯМ ЗАКОНІВ ОРГАНАМИ, ЯКІ ПРОВОДЯТЬ ОПЕРАТИВНО-

РОЗШУКОВУ ДІЯЛЬНІСТЬ, ДОСУДОВЕ СЛІДСТВО

Згідно з Конституцією України прокурорський нагляд за додержанням

законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність (ОРД),

дізнання і досудове слідство, є однією з основних функцій прокуратури,

реалізується Генеральним прокурором України і підпорядкованим йому

прокурорами.

Важливе теоретичне і практичне значення в цьому питанні має

порівняльний аналіз особливостей прокурорського нагляду, з одного боку, за

додержанням законів при здійсненні досудового слідства і дізнання та

оперативно-розшуковою діяльністю – з іншого. Одна з відмінностей пов’язана

з об’єктивною можливістю прокурорського нагляду фактично контролювати

названі види діяльності у сфері боротьби зі злочинністю[33].

Результати аналізу прокурорсько-наглядової діяльності на стадії

досудового слідства і дізнання дозволяють відмітити, що прокурорський

нагляд у цій сфері має тотальний характер у тому розумінні, що прокурор

практично має можливість перевірити законність будь-якої дії, виконаної

слідчим або дізнавачем. Обумовлено це тим, що слідчі дії повинні

проводитися у суворій відповідності з вимогами КПК і обов’язково мати

адекватне відображення у відповідних документах, що знаходяться у слідчій

справі[34].

Закон “Про оперативно-розшукову діяльність” таких умов до ОРД не

ставить, оскільки ця діяльність має не тільки гласний але і негласний

характер, внаслідок чого вона не піддається детальній правовій

регламентації. І саме тому наявні в оперативно-розшукових матеріалах дані

не містять у собі, в багатьох випадках, достатньої інформації, що дозволила

б прокуророві зробити однозначний висновок про додержання законності, при

проведенні того чи іншого заходу. Він може і повинен лише дати оцінку

конкретному заходу з позиції правової обгрунтованності його здійснення, не

торкаючись при цьому самої технології даної дії або заходу. В іншому

випадку прокурор буде поставлений в умови, за яких він може нести

персональну відповідальність без будь-якої з його боку провини[35].

Іншою особливістю прокурорського нагляду за оперативно-розшуковою

діяльністю є те, що в цій сфері він не може здійснювати процесуальне

керівництво цією діяльністю. При проведенні нагляду за попереднім слідством

і дізнанням прокурор таке керівництво здійснює. Висловлені в науковій

літературі думки про те, що прокурор ніякого керівництва за слідством і

дізнанням не здійснює і не може здійснювати, є наслідком змішування понять

"“роцесуальне керівництво"”і "“дміністративне керівництво"[36].

Відомо, що в основі адміністративного керівництва лежать відносини

субординації, які існують між керівником і підлеглим. У таких відносинах

прокурор перебуває лише зі слідчими прокуратури, для яких він не тільки є

прокурором у процесуальному сенсі цього слова, але і й керівником. Для

слідчих органів внутрішніх справ і Служби безпеки прокурор не є керівником,

і тому ніякого адміністративного керівництв щодо них він не виконує.

Суть процесуального керівництва слідством і дізнанням полягає в тому,

що прокурор тут не є пасивним спостерігачем за діяльністю слідчого і

дізнавача, а активним учасником попереднього слідства. Він не тільки

стежить за тим, щоб слідчій і дізнавач при слідчих заходах діяли у рамках

дозволеного, хоч це і є його найважнішим обов’язком, а й одночасно

притаманними йому засобами, сприяє розкриттю злочинів, виконанню вимог

закону про всебічне, повне та об’єктивне дослідження всіх обставин справи,

невідворотності, відповідальності за вчинений злочин. З цією метою він може

брати участь у проведенні слідчих дій, давати слідчому і дізнавачеві

обов’язкові для них вказівки, перевіряти їх виконання та ін., що фактично і

є процесуальним керівництво слідством та дізнанням. Як доцільно

зазначається у науковій літературі, прокуроський нагляд за слідством і

дізнанням завдяки спеціфіці цієї галузі нагляду органічно включає в себе

процесуальне керівництво слідством і дізнанням, виходячи з розуміння

необхідності і неминучості такого керівництва. Більше того, керівництво

слідством і дізнанням з боку прокурора – єдиний засіб забезпечити

законність дій слідччих органів. Без нього не можливий повноцінний,

ефективний нагляд за додержанням законів у стадії попереднього слідства.

Інше становлення прокурора у сфері оперативно-розшукової діяльності.

Ніякої особистої участі у цій роботі прокурор не бере. На відміну від

досудового слідства, де прокурор здійснює нагляд начебто зсередини, нагляд

за додержанням законів, при проведенні ОРД, він здійснює з боку, що

об’єктивно обмежує його можливості за своєчасним виявленням і усуненням

порушень закону у даній сфері. Прокурорський нагляд за слідством і

дізнанням має постійний характер. Даний тезіс розуміється у тому значенні,

що кожній кримінальній справі у прокуратурі заводяться наглядові

провадження, завдяки чому прокурор постійно володіє інформацією про хід

попереднього слідства чи дізнання, а при необхідності має можливість

достатньо швидко одержувати і додаткову інформацію про це.

При здійсненні нагляду за оперативно-розшуковою діяльністю прокурор

такий обсяг інформації про розвиток її проведення не має, і отже, його

можливості з позиції оперативного реагування на допущені порушення законів

у цій сфері об’єктивно обмежені. Звідси, на мою думку, можливо зробити

висновок, що прокурорський нагляд у даній сфері не має всеохоплюючого

характеру (як це має місце у стадії попереднього слідства). Крім того він

здійснюється у формі перевірок при надходженні до прокуратури скарг чи

іншого сигналу (про конкретний факт порушення закону, що мав місце при

здійсненні оперативно-розшукової діяльності) або проведених за власною

ініціативою.

Викладене має значення як для визначення завдань і повноважень

прокурора, що здійснює нагляд за додержанням законів при проведенні

дізнання, досудового слідства і ОРД, так і для організації нагляду у цій

сфері[37].

НАГЛЯД ЗА ДОДЕРЖАННЯМ ЗАКОНІВ ПРИ ВИКОНАННІ СУДОВИХ РІШЕНЬ У

КРИМІНАЛЬНИХ СПРАВАХ, А ТАКОЖ ПРИ ЗА ПРИ ЗАСТОСУВАННІ ІНШИХ ЗАХОДІВ

ПРИМУСОВОГО ХАРАКТЕРУ, ПОВ’ЯЗАНИХ З ОБМЕЖЕННЯМ ОСОБИСТОЇ СВОБОДИ ГРОМАДЯН

Важливим напрямом діяльності прокуратури є нагляд за додержанням

законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при

застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням

особистої свободи громадян. Головним завданням у цьому напрямі його

діяльності – не припустити порушення прав і законних інтересів засудженних

та інших осіб, тимчасово обмежених у свободі і, внаслідок цього, нездатних

повною мірою самостійно захищати свої права. Чинне законодавство наділяє

прокурора широкими повноваженнями у цій галузі нагляду, і вони мають

дістати своє закріплення і в новому законі про прокуратуру[38].

Предметом нагляду є додержання законів при виконанні судових рішень у

кримінальних справах. Прокурорський нагляд здійснюється систематично з тим,

щоб: своєчасно і правильно звертались до виконання і виконувались

відповідно до вимог закону судові рішення у кримінальних справах; на

законних підставах перебували особи в місцях тримання затриманих,

попереднього ув’язнення, виправно-трудових та інших органах та установах,

що виконують кримінальні покарання; забезпечувалось дотримання встановлених

законом прав осіб, взятих під варту, засудженни, виконання ними обов’язків,

а також дотримання порядку, умов тримання та відбування кримінального

покарання; виконувалося законодавство про звільнення засудженних від

відбування покарання, відстрочку виконання вироку та з інших питань,

пов’язаних з виконанням вироку[39].

Прокурор має право: відвідувати безперешкодно в будь-який час органи,

установи, що виконують покарання, а також місце тримання затриманих та

місце попереднього ув’язнення; опитувати затриманих, заарештованих і

засуджених; знайомитися з документими, на підставі яких ці особи тримаються

в місцях позбавлення волі або затримані чи взяті під варту; у встановлених

законом випадках санкціонувати акти адміністрації виправно-трудових та

інших установ, що виконують покарання; перевіряти законність наказів,

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7