Формы политико-территориального устройства государств

муниципий.

Статус субъектов федераций и иных носителей государственной автономии.

Государствоподобный или государственный характер территориальных

единиц, составляющих федеративное государство (субъектов федерации),

выражается в наличии у них своей конституции своего парламента,

правительства, иногда особой судебной системы и военизированных

формирований (например, в США), часто своего гражданства,

государственных символов - герба, флага, гимна. Территориальные единицы

унитарных государств, пользующиеся государственной автономией, также

имеют иногда конституции (Занзибар), гражданство (Аланды) и иные

атрибуты государственности. Субъекты федераций обычно имеют паритетное

или пропорциональное представительство в федеральных парламентах. То же

можно сказать о высших территориальных единицах таких стран, как

Италия, Испания. В некоторых странах конституции содержат нормы,

направленные на недопущение преобладания какого-либо субъекта

федерации в иных федеральных органах.

Конституции некоторых федеративных государств содержат

предписания, регулирующие основы государственной организации субъектов

федерации. Так, согласно ч. 1 ст. 28 германского Основного закона,

конституционный строй в землях должен со ответствовать принципам

республиканского, демократического и социального правового государства в

духе самого Основного закона. В землях, уездах и общинах народ должен

иметь представительство, образованное путем всеобщих,

непосредственных, свободных, равных и тайных выборов, причем в общинах

вместо выборной корпорации может действовать общинное собрание.

Некоторые конкретные нормы, касающиеся компетенции, собственности и

организации законодательной и исполнительной власти в штатах,

содержатся в ст. 25 - 28 Конституции Бразилии.

Согласно ст. 6 швейцарской Конституции, кантоны обязаны

испрашивать у Конфедерации гарантию для своих конституций, которая

дается при соблюдении трех условий:

- конституции не противоречат положениям Федеральной конституции;

- они обеспечивают осуществление политических прав согласно

республиканским представительным или демократическим формам,

- они приняты народом и могут быть пересмотрены по требованию абсолютного

большинства граждан.

Как правило, конституции не называют субъекты федераций

суверенными, однако есть некоторые исключения и из этого правила.

Согласно ст. 3 швейцарской Конституции, «кантоны суверенны, поскольку

их суверенитет не ограничен Федеральной конституцией, и как таковые

они осуществляют все права, которые не переданы федеральной власти».

Вопрос о том, может ли суверенитет быть ограниченным, в теории спорен.

Нам представляется, что суверенитет, то есть верховенство власти, если

ограничен, то уже не является суверенитетом. Теоретически допустим

суверенитет субъекта федерации, однако лишь в случае, если за этим

субъектом признается право на одностороннее решение о выходе из

федерации. Но и в этом случае, пока решение о выходе не принято,

суверенитет субъекта федерации является как бы спящим, то есть

существует лишь в потенции.

Запретив политические союзы и договоры между кантонами,

швейцарская Конституция признала за ними право заключать между

собой соглашения по вопросам законодательства, администрации и

правосудия с доведением до сведения федеральной власти, которая может

воспрепятствовать исполнению этих соглашений в случае нарушения ими

прав Конфедерации или других кантонов, но в остальных случаях кантоны

вправе требовать содействия федеральных властей исполнению

соглашений. Австрийский Федеральный конституционный закон 1920 года в

редакции 1929 года предусматривает в ч. 2 ст. 15-а соглашения земель

между собой по вопросам их компетенции; эти соглашения должны

незамедлительно сообщаться Федеральному правительству. Вообще же

сотрудничество между субъектами федераций в решении вопросов их

компетенции в демократических странах довольно широко развито. В ряде

стран существуют устойчивые формы такого сотрудничества, как, например, в

США Совет правительств штатов, Национальная конференция легислатур

(т.е. законодательных собраний штатов), Национальная ассоциация

губернаторов.

В интересах единообразного по возможности правового регулирования

общественных отношений в некоторых федеративных государствах

целенаправленно осуществляются меры по унификации законодательства

субъектов федераций. Проекты унифицированных законодательных актов

в США разрабатываются созданной еще в 1892 году Национальной

конференцией уполномоченных по унификации законов штатов, в Германии,

Канаде, Австралии - на конференциях глав или представителей

исполнительной власти.

Конституция США по существу запрещает штатам осуществление

внешних сношений. В более поздних федеративных конституциях,

особенно последнего времени, можно встретить несколько иной подход. Так,

согласно ч. 3 ст. 32 Основного закона для Германии земли в сфере своей

законодательной компетенции могут с согласия Федерального

правительства заключать договоры с иностранными государствами. Швейцарская

конституция в ст. 9 и 10 предусмотрела, что в виде исключения за

кантонами сохраняется право заключать с иностранными государствами

договоры по вопросам народного хозяйства, соседских отношений и

полиции при том, что эти договоры не будут противоречить правам

Конфедерации или других кантонов; по этим вопросам кантоны могут

входить в непосредственные отношения лишь с низшими иностранными

властями и чиновниками, а вообще в официальных отношениях кантонов с

иностранными правительствами или их представителями посредником

выступает Федеральный совет (правительство). Впрочем, практика

заключения кантонами международных договоров прекратилась еще в 40-е

годы прошлого века. Тем не менее, ст. 7 югославской Конституции идет еще

дальше:

«Республика-член в пределах своей компетенции может поддерживать

международные отношения, основывать собственные представительства в

других государствах и вступать в международную организацию.

Республика-член в пределах своей компетенции может заключать

международные соглашения, если они не наносят ущерба Союзной Республике

Югославии или другой республике-члену».

Следует отметить специфическую особенность трех кантонов Швейцарии

(это Аппенцелль, Базель и Унтервальден), которая заключается в том,

что каждый из них состоит из двух полукантонов. Каждый из

полукантонов имеет свою систему органов власти, а представительство их в

Совете кантонов - половинное по сравнению с представительством

кантонов.

Распределение компетенции и отношения между федерацией и ее

субъектами.

Это ключевой вопрос федеративного устройства, поскольку в

зависимости от того, как он разрешен, определяется баланс власти в

территориальном аспекте. В конституционном праве зарубежных стран

существует несколько основных моделей конституционно-правового

распределения компетенции. Складываются эти модели из следующих

элементов:

. исключительной федеральной компетенции;

. исключительной компетенции субъектов федерации;

. конкурирующей компетенции федерации и ее субъектов;

. остаточной компетенции, распределяемой конституциями различно в

зависимости от степени централизованности данной федерации.

С компетенцией как совокупностью полномочий в отношении

определенных предметов ведения не надо смешивать сами эти предметы,

образующие сферу компетенции. Сферы компетенции могут быть следующие:

. исключительная федеральная, где в принципе толъхо федеральные

органы могут обладать властными полномочиями и осуществлять их, однако

отдельные права могут быть делегированы субъектам федерации;

. исключительная субъектов федерации, где только их органы, а также

органы местного самоуправления могут иметь и осуществлять полномочия

власти;

. совместная федерации и ее субъектов, где властные полномочия

принадлежат и федеральным органам, и органам субъектов федерации,

включая их органы местного самоуправления. В этой сфере компетенция

может быть строго распределена между федерацией и ее субъектами

(например, федерация законодательствует, а ее субъекты обеспечивают

исполнение законов или федерация издает основополагающее, рамочное

регулирование, а ее субъекты - конкретное), и в таком случае в данной

сфере могут быть полномочия, входящие в исключительную компетенцию как

федерации, так и ее субъектов. Но распределение в совместной сфере

может иметь и конкурирующий характер: органы субъектов федерации

вправе принимать решения по любым вопросам данной сферы, пока такие

решения не приняты федеральными органами. В любом случае акты

субъектов федерации в совместной сфере не могут противоречить актам

федеральным;

. остаточная, то есть не определенная конституцией; она может быть

посредством конституционной презумпции отнесена к любой из

вышеперечисленных.

Конституции США, некоторых латиноамериканских федераций,

Австралии, Швейцарии ограничиваются установлением исключительной

компетенции союза и передачей всех остальных полномочий (которые тем

самым суть остаточные) субъектам федераций. Но конституционное

оформление этой модели может различаться.

Например, Конституция США определяет компетенцию Союза главным

образом как законодательные и иные полномочия Конгресса и лишь в

небольшой части как полномочия Президента и федеральной судебной власти.

Так, в разд. 8 ст. 1 Конституции сформулированы 17 позиций,

составляющих компетенцию Конгресса (установление и взимание налогов и

иных сборов, обеспечение совместной обороны и общего благосостояния,

регулирование внешней и междуштатной торговли, установление правил

правления и регулирование сухопутных и морских вооруженных сил и др.),

но, кроме того, в качестве 18-й позиции определено, что Конгресс должен

издавать все законы, которые будут необходимыми и подходящими для

осуществления выше перечисленных полномочий и всех других полномочий,

возложенных Конституцией на правительство США или на любой его

департамент (т.е. министерство) или должностное лицо. Именно этим

разделом в основном и очерчена сфера компетенции Союза.

Согласно поправке Х, «полномочия, не делегированные Конституцией

Соединенным Штатам и не запрещенные ею Штатам, остаются

соответственно за Штатами или за народом». В литературе эта норма

иногда толкуется как презумпция компетенции штатов (т.е. в случаях, не

урегулированных Конституцией, компетенция считается принадлежащей

штатам). Однако слова «или за народом» удерживают от такой

односторонней интерпретации. Ведь народ - это все население СП1А, по

крайней мере, весь избирательный корпус, а следовательно, субъект,

означающий именно Союз. И толкование Верховным судом США разд. 8 ст.

1 Конституции, особенно его 18-й позиции, породило доктрину так

называемых подразумеваемых полномочий, суть которой в том, что, кроме

прямо перечисленных в Конституции, Конгресс имеет и другие полномочия,

которые подразумевались конституционным законодателем. Отсюда следует,

что сфера федеральной компетенции шире, чем могло бы показаться при

беглом прочтении Конституции.

Более четко формулирует презумпцию компетенции кантонов

цитированная выше ст. 3 швейцарской Конституции, согласно которой

кантоны осуществляют все права, не переданные федеральной власти. Тем

самым федерация в Швейцарии оказывается в наибольшей степени

децентрализованной. При этом, если компетенция в Конституции

разграничена между Конфедерацией и кантонами достаточно жестко, то

есть можно констатировать наличие только федеральной и кантональной

компетенции, то сфер компетенции мы можем по этой же Конституции

насчитать не две, а по крайней мере три. Наряду с федеральной и

кантональной сферами четко просматривается и смешанная. Так, ст. 25-бис

в редакции 1973 года относит законодательство о защите животных к

ведению Конфедерации, а исполнение федеральных предписаний в этой

сфере, - как правило, к ведению кантонов.

Иную модель предусматривает Основной закон для Германии. В ст. 30

четко сформулирована презумпция компетенции земель: «Осуществление

государственных полномочий и выполнение государственных задач являются

делом земель, поскольку настоящий Основной закон не устанавливает или не

допускает иного регулирования». В то же время ст. 31 безоговорочно гласит:

«Федеральное право имеет приоритет перед правом земель». Отсутствие

оговорки, что этот принцип действует лишь в совместной сфере компетенции

Федерации и земель, открывает возможность федерального вторжения в

компетенцию земель; единственная защита здесь - Федеральный

конституционный суд.

В дальнейшем Основной закон разграничивает компетенцию Федерации и

земель отдельно в области законодательства и отдельно в области исполнения

федеральных законов.

В области законодательства ч. 1 ст. 70 вновь подтверждает презумпцию

компетенции земель: «Земли имеют право законодательства, поскольку

настоящим Основным законом законодательные полномочия не переданы

Федерации». И далее в ст. 73 и 74 определяются две сферы

законодательной компетенции - федеральная и совместная, которые еще в

ряде статей уточняются по отдельным вопросам. Первая из них - это

сфера исключительного федерального законодательства, а вторая - сфера

конкурирующего законодательства Федерации и земель. При этом Основной закон

не лишил земли возможности законодательствовать в сфере исключительной

федеральной компетенции: они могут делать это, если специально

уполномочены федеральным законом. Что же касается сферы конкурирующего

законодательства, то здесь земли управомочены законодательствовать в той

мере, в какой Федерация не издает законов и, следовательно, не пользуется

своим правом на законодательство. А право такое возникает у Федерации в том

случае, если существует потребность в федеральном законодательном

регулировании вследствие того, что необходимо обеспечить равноценные

условия жизни на федеральной территории или соблюдение правового или

экономического единства в общегосударственных интересах. Федеральный

закон может определить, что федеральное законодательное регулирование,

необходимость которого отпала, может заменяться правом земель.

Кроме того, в совместной сфере компетенции Федерация, согласно

ст. 75, управомочена на издание рамочных законов по 7 позициям,

конкретизация которых возлагается на законодательство земель. Законы

земель должны быть изданы в установленные сроки. Рамочные законы в

порядке исключения могут входить в детали или даже содержать нормы

прямого действия.

Примечательно распределение исполнительной компетенции между

Федерацией и землями, где также действует презумпция компетенции

земель даже применительно к федеральным законам. Согласно ст. 83,

земли проводят федеральные законы в жизнь в качестве собственной

задачи, если иное не определено или не допускается Основным законом.

Иное, в частности, может заключаться в исполнении землями

федеральных законов по поручению Федерации (ст. 84). Надзор за этим

осуществляется Федеральным правительством.

Федерация может и сама исполнять законы через собственную

администрацию или непосредственно ей подчиненные публично-правовые

корпорации или учреждения (например, учреждения социального

страхования, действующие на территории более чем одной земли).

В соответствии со ст. 91-а Федерация по трем позициям участвует

в выполнении задач земель, которые имеют значение для всего

общества, если федеральное участие необходимо для улучшения условий

жизни. Это участие - главным образом финансовое.

Однако следует подчеркнуть, что в условиях состояния обороны

децентрализованная федерация в Германии фактически превращается в

унитарное государство. В соответствии с ч. 1 ст. 115-в, Федерация в

этом случае имеет право конкурирующего законодательства также и в

сфере компетенции земель, а согласно п. 2 ч. 1 ст. 115-е, Федеральное

правительство может давать указания правительствам и ведомствам

земель, равно как делегировать это полномочие назначенным им членам

правительств земель.

Обратимся теперь к индийской модели. Приложение VII к Конституции

Индийской Республики 1949 года содержит три списка предметов

ведения, составляющих соответственно сферы компетенции Союза, штатов

и совместную. Число позиций во втором списке составляет примерно 2/3

от первого, а в третьем - примерно половину. Парламент Союза,

согласно ст. 246 Конституции, вправе безусловно законодательствовать по

первому списку, а Легислатура штата - по второму, но также и по

третьему на конкурирующей основе (т.е. при условии непротиворечия

союзным законам). Союзный Парламент может законодательствовать и по

вопросам, входящим в сферу компетенции штатов (второй список),

если закон издан для части страны, выходящей за пределы одного штата,

или по уполномочию Совета штатов на срок до 6 месяцев - для всей или

любой части территории страны. По любому вопросу Парламент может

законодательствовать и в случае, когда этого требуют международные

договорные обязательства страны.

Союзный Парламент имеет исключительное право издавать законы по

любому вопросу, не упомянутому в совместном списке или списке штатов,

включая установление новых налогов. Это значит, что остаточная сфера

компетенции и остаточные полномочия принадлежат в Индии не субъектам

федерации, а Союзу, то есть Индийский Союз представляет собой

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6