Курсовая работа: Проблемы формирования местных бюджетов

Местные органы власти несут ответственность за развитие местной инфраструктуры. Очевидно, что такое обустройство благотворно влияет на деловую активность в обустраиваемых районах, и поэтому для целей обеспечения развития часто рациональнее вводить плату за обустройство территорий путем осуществления разовых платежей, например, путем установления сбора за благоустройство, чем использовать займы или налоговые доходы, сбор станет платежом за первоначальные капиталовложения.

При этом важно устанавливать сборы таким образом, чтобы использование разных сборов на обустройство для различных районов не сдерживало освоение новых площадей и не переориентировало деловую активность в те районы, где установлены более низкие сборы за обустройство. Одним из путей решения могло бы быть использование повышенных сборов на обустройство для вновь открываемых предприятий в уже освоенных районах.

1.3 Основные направления расходной части местных бюджетов

Бюджетные расходы в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие расходы и капитальные расходы, согласно экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации.[8]

Капитальные (инвестиционные) расходы бюджетов представляют собой часть расходов бюджетов, обеспечивающую инновационную и инвестиционную деятельность, в т.ч. инвестиции в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов. В составе капитальных расходов бюджетов может формироваться бюджет развития.

К текущим расходам бюджетов относятся расходы, обеспечивающие текущее функционирование органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не включаемые в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Применяются также и иные классификации бюджетных расходов. Наибольший интерес представляет классификация расходов в зависимости от приоритетности тех или иных местных расходов. В соответствии с данным подходом расходы ранжируются на несколько групп, последовательность которых отражает степень первоочередности расходов. Это позволяет соответствующим образом распределить доходы местного бюджета. За наиболее важными расходами, обязательность которых законодательно установлена, закрепляются наиболее надежные источники доходов. За добровольными, необязательными расходами могут закрепляться наименее стабильные источники дохода. Применение подобной методики позволяет составить достаточно полную картину основных потребностей муниципального образования и использовать различный режим финансирования и контроля исполнения для различных направлений расходования средств.

В целом, расходная часть местных бюджетов включает:[9]

-  расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации;

-  расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

-  расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам и ссудам;

-  ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, гражданской ответственности и предпринимательского риска, а также и иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

Порядок исполнения расходной части местного бюджета устанавливается уставом муниципального образования или иным правовым актом органа местного самоуправления.

В соответствии с законодательством России обязательными для муниципальных образований являются только такие расходы, которые в таком качестве определяет закон (но не подзаконные акты), а также расходы, необходимые для оплаты и обслуживания долгов и задолженности, появляющихся из договорных обязательств и судебных решений. Разнообразные расходы местных бюджетов отражают разделение компетенции между территориальными уровнями государственной власти.[10]

Исключительно из местных бюджетов финансируются следующие функциональные виды расходов:

-  содержание органов местного самоуправления;

-  формирование муниципальной собственности и управление ею;

-  организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

-  содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;

-  организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;

-  муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

-  благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;

-  организация утилизации и переработки бытовых отходов;

-  содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;

-  организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

-  обеспечение противопожарной безопасности;

-  охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований;

-  реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;

-  обслуживание и погашение муниципального долга;

-  целевое дотирование населения;

-  содержание муниципальных архивов;

-  проведение муниципальных выборов и местных референдумов;

-  финансирование реализации иных решений органов местного самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения, определяемые представительными органами местного самоуправления в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.[11]

Помимо обязательных расходов, местные сообщества могут самостоятельно назначать расходы при условии, что они не входят в перечень запрещенных, а все обязательные расходы предварительно были покрыты необходимым объемом поступлений. К числу таких добровольных расходов можно отнести расходы, связанные с деятельностью местных органов в экономической сфере, дополнительной деятельностью в социальной сфере, расходы по строительству, приобретению зданий, не покрываемые обязательными услугами местных сообществ, обслуживанию финансовых гарантий по погашению займов, полученных частными хозяйствующими субъектами в кредитных организациях для использования в местных интересах. Требование сбалансированности местных бюджетов устанавливает пределы применения добровольных расходов.

Местным органам власти запрещается производить расходы, противоречащие действующим бюджетным принципам и бюджетным решениям. Так, запрещены субсидии религиозным организациям. Однако расходы по поддержанию храмов, находящихся в муниципальной собственности, могут быть профинансированы. Запрещены расходы в интересах частных лиц и организаций за исключением случаев поддержания служб, необходимых для удовлетворения жизненно важных потребностей населения, если частная инициатива в этой сфере недостаточна или отсутствует и если удовлетворение этих потребностей населения входит в компетенцию местного сообщества. Также из местных бюджетов запрещено осуществлять расходы по предметам ведения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации. Если произведенный расход является запрещенным, он может быть аннулирован по решению суда на основании протеста прокурора или жалобы, поступившей от граждан.

Предоставление из местных бюджетов субсидий и субвенций юридическим лицам, не являющимися государственными или муниципальными унитарными предприятиями, бюджетными учреждениями, допускается только в случаях, предусмотренных законами, целевыми программами всех уровней государственной власти, решениями представительных органов местного самоуправления, на условиях и в порядке, которые особо определены правовыми актами органов местного самоуправления. В случаях нецелевого использования субсидий и субвенций, а также в случаях их неиспользования в сроки, устанавливаемые уполномоченными органами исполнительной власти, они подлежат возврату в бюджет.

По действующему законодательству, увеличение расходов органов местного самоуправления, возникшее в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, должно компенсироваться принявшими их органами. При этом такие решения органов государственной власти могут реализовываться органами местного самоуправления только в пределах переданных им в качестве компенсации средств. Но, к сожалению, в действующем законодательстве отсутствует четко установленный механизм передачи средств федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование делегирования государственных полномочий. В результате между органами государственной власти и органами местного самоуправления регулярно возникают споры о том, произведена или нет соответствующая компенсация по закону, затрагивающему интересы местных бюджетов. Однако согласно Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления обязаны соблюдать все федеральные законы, независимо от того, произведена необходимая компенсация или нет.

В расходной части муниципального бюджета предусматривается создание резервных фондов исполнительных органов местного самоуправления. Размер резервных фондов устанавливается представительными органами местного самоуправления при утверждении бюджета на очередной финансовый год. Средства резервных фондов расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году. Порядок расходования средств резервных фондов устанавливается нормативными актами органов местного самоуправления. Исполнительный орган местного самоуправления обязан ежеквартально информировать представительный орган местного самоуправления о расходовании средств резервного фонда.

Текущие расходы местного бюджета не могут превышать объем доходов местного бюджета. Размер дефицита местного бюджета не может превышать 3% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации. Поступления из источников финансирования дефицита местного бюджета могут направляться на финансирование исключительно инвестиционных расходов и не могут быть использованы для финансирования расходов на обслуживание и погашение муниципального долга. Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования, а также путем получения кредитов у кредитных организаций.

2. ОСНОВНЫЕ ТИПЫ БЮДЖЕТОВ

Использование бюджета в качестве инструмента проводимой местными органами власти политики требует определенной корректировки его структуры. Так как бюджет является комплексным нормативным актом, произвольно менять его структуру недопустимо. Однако в целях упрощения и повышения эффективности процесса формирования бюджета целесообразно применять специальные управленческие классификации, согласно которым бюджетные доходы и расходы группируются по определенным признакам. Широко распространена классификация, согласно которой в местном бюджете выделяются две составляющие: текущий бюджет и бюджет развития. В текущем бюджете отражаются расходы и доходы органов местного самоуправления, обеспечивающие необходимую, обязательную деятельность, например, расходы на поддержание нормального функционирования муниципального хозяйства и всех его постоянно действующих хозяйственных структур.[12]

Таблица 1

Примерная структура бюджета

Расходы	Доходы
Текущий бюджет
Расходы на заработную плату; Материальные текущие затраты; Отчисления и субсидии; Расходы на оплату процентов по полученным ссудам; Прочие расходы.	Налоги и сборы; Арендная плата; Квартирная плата; Проценты по выданным ссудам; Доходы от участия в капитале предприятий; Общие отчисления (дотации) субъекта Федерации; Прочие поступления.
Инвестиционный бюджет
Превышение текущих доходов над текущими расходами, а также инвестиционные доходы используются на инвестиционные расходы, в том числе на: -  погашение займов и процентов по ним; -  капиталовложения и инвестиции; -  пополнение резервных фондов.	Отдельные налоговые поступления; Муниципальные займы; Субвенции субъекта Федерации на капиталовложения.

Необходимо стремиться к тому, чтобы в бюджете текущих операций объем поступлений превышал расходы. Образующаяся разница участвует в формировании инвестиционного бюджета. Показатель того, насколько муниципальное образование окажется в состоянии достичь этого умелым ведением бюджета текущих операций для отчисления в инвестиционный бюджет, является важной характеристикой финансовых возможностей муниципального образования и свидетельствует о долгосрочной платежеспособности при привлечении займов и кредитов.

К бюджету развития (инвестиционному бюджету) относятся доходы и расходы, направляемые на совершенствование муниципального хозяйства (расходы на проведение строительных работ и приобретение материального имущества) и инвестиционные отчисления третьим лицам, а также отчисления федерации и субъектов федерации, доходы от продажи имущества, взносы, а также особые операции по финансированию, например, получение и погашение кредитов, отчисления в резервные фонды и изъятия из этих фондов.

Подобная структура, несмотря на определенную степень условности, позволяет четко определять и корректировать деятельность по основным направлениям развития муниципального хозяйства. Также представляется целесообразным использовать группировку бюджетных статей на средства, направляемые на реализацию собственных полномочий органов местного самоуправления и на средства, направляемые для исполнения государственных полномочий, которые были делегированы вышестоящими органами власти. Хотя подобные группировки не всегда могут применяться в чистом виде, их использование способствует более грамотной организации финансового планирования и бюджетного процесса.

Бюджет должен составляться на основе прогноза социально-экономического развития муниципального образования. Согласно действующему законодательству прогноз долгосрочного социально экономического развития территории разрабатывается на основе данных социально-экономического развития территории за последний отчетный период, на основе текущего прогноза социально-экономического развития территории до конца базового года и на основе тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год и предшествует составлению проекты бюджета. Изменение прогноза социально-экономического развития территории в ходе составления и рассмотрения проекта бюджета должно вызывать соответствующее изменение основных характеристик проекта бюджета.

Одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год формируется перспективный финансовый план. План разрабатывается на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития муниципального образования и содержит данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета.[13]

Перспективный финансовый план законодательно не утверждается и составляется в целях:

-  информирования представительных органов власти о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы;

-  комплексного прогнозирования финансовых последствий реализации проектов программ, законов;

-  выявления необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики;

-  отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер.

Перспективный финансовый план разрабатывается на три года, из которых первый год – это год, на который составляется бюджет, а следующие два года – плановый период, на протяжении которого прослеживаются реальные результаты заявленной экономической политики.

Исходной базой для формирования перспективного финансового плана является бюджет на текущий год. Перспективный финансовый план ежегодно корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития муниципального образования, при этом плановый период сдвигается на один год вперед. Перспективный финансовый план составляется по укрупненным показателям бюджетной классификации.

Известно три основных типа бюджетов.[14]

Линейно-объектный (постатейный) бюджет. Наиболее ранний по времени появления подход к составлению бюджета – линейно-объектный или постатейный бюджет остается самым популярным у всех органов власти благодаря точности отчетности и простоте контроля.

В постатейном бюджете средства распределяются между определенными статьями или объектами расходов. Расходы на заработную плату, оборудование, канцелярские принадлежности и т.п. рассчитываются на будущий год так, что соответствующая служба имеет лишь ограниченную возможность при наличии обоснования повысить на некоторую сумму величину расходов, предусматривавшихся по данной статье в предыдущем финансовом году. Главное преимущество существующей линейно-объектной бюджетной системы состоит в строгом контроле за деятельностью финансирующих ведомств.

Многие исследователи отмечают значительные недостатки линейно-объектной системы, так как в качестве инструмента управления этот тип бюджета имеет весьма ограниченную применимость, и поэтому обычно используется только совместно с финансовым планом.

В частности, большинство специалистов отмечают, что такой бюджет сложно соотнести с целями. Данный подход не предусматривает сравнения затрат и результатов, игнорирует возможные альтернативы проводимой политики, не обеспечивает интеграции функций планирования, разработки бюджета и контроля. Линейно-объектный бюджет инерционен, любые изменения возможны лишь в виде небольших приращений соответствующих показателей предшествующего года.

Поскольку единственным источником информации о будущем бюджете для местных властей обычно является бюджет предыдущего года, а прироста расходной части бюджета добивалось каждое подразделение, то основой определения того, какие расходные статьи следует урезать, а какие оставить на прежнем уровне, стали бюджетные слушания.

Увеличение бюджетных статей не обосновывается тем, что тот или иной департамент повысит качество своей работы вследствие дополнительных бюджетных вливаний или ухудшит его вследствие урезания бюджета. Фактически любое подразделение всегда может предоставить убедительные доводы в пользу своих требований повысить бюджет в интересах повышения качества работы. Однако разные департаменты обладают разным влиянием. Решающими критериями увеличения статей становятся авторитет и влияние главы соответствующей муниципальной службы, способность организовать поддержку своих требований или тот факт, что представительные органы местного самоуправления могут завоевать симпатии или антипатии избирателей, удовлетворяя или отвергая определенное требование.

Страницы: 1, 2, 3