Курсовая работа: Методы бюджетного планирования и прогнозирования

К числу наиболее распространенных методов бюджетного планирования, относят методы: экономического анализа; экстраполяции; математического моделирования; индексный, балансовый и другие.

Реальность бюджетных показателей во многом зависит и от использования различных методов бюджетного прогнозирования, от возможности их сочетания с учетом специфики каждого.

Без анализа текущего исполнения бюджета процесс прогнозирования невозможен в принципе, поэтому метод экономического анализа применяется на всех этапах бюджетного процесса. Он позволяет определить степень выполнения бюджетных показателей за истекший период и дать ожидаемую оценку исполнения бюджета в финансовом году. На этапе формирования проекта бюджета упор в аналитической работе делается на выявление резервов увеличения доходов бюджета, определение мероприятий по повышению эффективности распределения и использования бюджетных средств.

Применение метода экстраполяции возможно при абсолютной уверенности сохранения в дальнейшем устойчивой динамики развития. Расчет показателей проекта бюджета при этом методе производится на основе корректировки достигнутого в базовом периоде уровня показателей на относительно устойчивый темп их роста. Но этот метод должен использоваться как вспомогательное средство для первоначальных прикидок, так как он имеет ряд существенных недостатков: не ориентирует на выявление дополнительных резервов роста доходов бюджета; не способствует экономному использованию бюджетных средств, т.к. объем ассигнований планируется от достигнутого уровня; не учитывает изменения отдельных фактов в планируемом году по сравнению с базовым для расчетов периодом.

Нормативный метод предполагает наличие прогрессивных норм и финансово-бюджетных нормативов, которые являются качественной основой для бюджетного планирования, предпосылкой для соблюдения режима экономии. Кроме того, нормы и нормативы могут служить необходимым условием для внедрения автоматизированных (экономико-математических) методов в бюджетное планирование.

С одной стороны, если строго следовать нормам Бюджетного кодекса, то мы сегодня не могли бы финансировать практически ни один вид расходов, пока нет нормативов минимальных затрат и бюджетной обеспеченности, которые должны быть разработаны и утверждены на федеральном уровне.

С другой стороны, мы сегодня не имеем самых примитивных норм и нормативов относительно работ по ремонту объектов, благоустройству, приобретению оборудования и т.д. А ведь наличие такой информации является обязательным условием для разработки тех самых минимальных государственных стандартов, о которых говорится в Бюджетном кодексе.

Использование балансового метода позволяет увязать финансовые ресурсы органов государственной власти с потребностями в них, вытекающими из прогноза социально-экономического развития, увязать расходы бюджетов с их доходами, установить пропорции распределения средств между бюджетами разного уровня, распределить по кварталам доходы и расходы [13, с. 84-87].

 Все актуальнее и настоящее время становится программно-целевой метод прогнозирования, который позволяет оценить и выбрать предпочтительные варианты социально-экономического развития в целевом, отраслевом и территориальном аспектах. С бюджетной точки зрения этот метод решает главную проблему для чего расходуются бюджетные средства. Однако его практическое использование затрудняется обязательностью применения единой для всех бюджетов классификации доходов и расходов, несопоставимой с целью и задачами принимаемых программ, и, что самое главное, затруднено инициирование отраслевых целевых программ как способ дополнительного финансового обеспечения.

Самым распространенным является индексный метод прогнозирования, который предполагает широкое использование системы разнообразных макроэкономических индексов-дефляторов динамики экономических процессов. Его использование обусловлено развитием рыночных отношений, наличием инфляционных процессов. Но применение этого метода является правомерным только при наличии уверенности в объективности базовых показателей. В наших условиях по отношению к доходам его применение является вынужденным (у нас просо нет иного подхода), но в той или иной степени оправданным. Что же касается расходов, то индексация расходов предыдущего финансового года однозначно переносит ошибки в распределение бюджетных ассигнований и в новый финансовый период.

Обобщая все эти обстоятельства, приходится признать, что применяемая в настоящее время система прогнозирования бюджетных показателей – особенно среднесрочного характера – еще далека от совершенства.

Справедливую критику по этому поводу мы принимаем, несмотря на то, что пока еще никто из контролирующих органов не предложил иного способа проектирования бюджета как индексация показателей предыдущего финансового года. И здесь необходимо отметить следующее. Главной проблемой, которая не позволяет более или менее приблизиться к научно обоснованным принципам и методам формирования бюджетных и, я бы даже сказал, общеэкономических прогнозов, является отсутствие объективной и разносторонней системы базовых и нормативных показателей.

Работа в этом направлении ведется, но, очевидно, требует активизации и, возможно, иных подходов.

Метод математического моделирования, основанный на применении экономико-математической модели, позволяет учесть множество взаимных связывающих факторов, влияющих на бюджетные показатели, и выбрать из нескольких вариантов проекта бюджета наиболее подходящий, соответствующий принятой концепции социально-экономического развития страны и проводимой бюджетной политики. При индексном методе используются разнообразные индексы, отражающие динамику цен, уровень жизни, реальные доходы населения и т.д. Широко применяется дефлятор (индекс цен), коэффициент пересчета цен в неизменные, предназначенные для расчета бюджетных доходов и расходов, т.к. в них, прежде всего, отражается инфляция.

Инструментами нормативного метода являются прогрессивные нормы и финансово-бюджетные нормативы, необходимые для расчета бюджетных доходов на основе установленных налоговых ставок и учета некоторых макроэкономических ориентиров: уровня налогового бремени; предельного размера бюджетного дефицита (в% к ВВП и объему расходов бюджета); предельной величины государственного долга и т.п.

К методу экспертных оценок прибегают, когда закономерности развития тех или иных экономических процессов еще не выявлены, аналоги отсутствуют, и приходится использовать специально выполненные расчеты специалистов-экспертов. Балансовый метод, при котором осуществляются сопоставления (активов с пассивами, целого с его частями и т.д.), позволяет увязать расходы любого бюджета с его доходами, выявить пропорции в распределении средств между бюджетами.

Прогнозирование бюджета сводится к расчету вероятных доходов бюджета (применительно к соответствующему уровню бюджетной системы: государственному, региональному, местному), определению объемов и направлений расходования бюджетных средств, установлению возможных изменений в межбюджетных отношениях. Если прогнозные расчеты касаются предстоящего (планируемого) года, то они выполняются для конкретных видов доходов и расходов в соответствии с действующей в стране бюджетной классификацией; если же относятся к периоду, следующему за планируемым годом, для основных параметров и структуры соответствующего бюджета [12, с. 23-26].

В России программный подход к планированию приходит на смену составлению бюджета "от достигнутого" и отличается главным образом методами планирования бюджетных расходов – способами расчета объема бюджетных ассигнований для исполнения расходных обязательств [13, с.67].

Программный подход к формированию расходов бюджета позволяет при оценке финансовых ресурсов, необходимых для реализации принятого решения (бюджетной программы), применять различные методы бюджетного планирования, обусловленные спецификой планируемых расходов: нормативный, предметно-целевой, балансовый, метод коэффициентов, метод экономического анализа и другие.

В России бюджеты ведомств составляются на основе метода постатейного распределения бюджетных средств, что обусловлено Бюджетным кодексом. Однако в долгосрочной перспективе такой подход может привести к финансированию избыточных структур, предоставлению услуг, которые не отвечают потребностям общества по качеству, времени или месту предоставления и к снижению общей эффективности расходов, с одной стороны и к недофинансированию производства товаров и услуг, необходимых обществу.

Главным достоинством данного метода является то, что целевая программа способствует соблюдению единого подхода к рациональному использованию бюджетных средств, направленных на решение наиболее актуальных проблем региона, муниципального образования, государства в целом.

Согласно информации Минэкономразвития России за последние пять лет произошел существенный рост расходов федерального бюджета, распределенных по целевым программам; к 2010 г. предполагается по программному принципу распределять до 70 % бюджетных ассигнований (Таблица 3.1).

Таблица 3.1. Доля средств федерального бюджета, распределённого по программному принципу

Год	2006 г.	2007 г.	2008 г.	2009 г.	2010 г.
Доля программных расходов, %	50	55	60	65	70

Применение того или иного из рассмотренных методов бюджетного планирования и прогнозирования определяется спецификой задач, стоящих перед соответствующим уровнем управления. Для планирования текущих расходов используется нормативный метод, а для решения возникающих проблем, проблем, разрешение которых возможно в определенный отрезок времени, предпочтительным является программно-целевой метод.

Таким образом, применение указанных выше методов бюджетного планирования повышает обоснованность и эффективность расходов бюджетов при расчете бюджетных ассигнований.

3. Совершенствование методов, используемых в бюджетном планировании и прогнозировании

Внедрение БОР в практику управления общественными финансами, как правило, сопровождается переходом на многолетнее (среднесрочное) планирование: планирование деятельности учреждения и выделение бюджетных средств на ее реализацию осуществляется не на один год, а на несколько лет вперед, обычно на три года. Причины перехода на многолетнее планирование заключаются в следующем:

-  для достижения некоторых запланированных результатов требуется финансирование не только из текущего бюджета, но и из бюджетов будущих периодов;

-  измеримый эффект от реализации ряда программ не может быть выявлен в течение одного финансового года (например, при оценке эффективности реализации программы по лечению наркомании потребуется время, чтобы выявить процент успешно вылеченных пациентов) [7, с. 3-12].

Успех внедрения данного метода зависит от эффективной взаимоувязки концепций бюджетной и административной реформ и практических шагов по их проведению, а также от реализации ряда других направлений политики по повышению эффективности государственного сектора и мероприятий по совершенствованию качества услуг, предоставляемых государством населению, которые намечены в программных документах по реформированию государственного сектора. [6, с. 3]

Первые годы внедрения БОР в практику бюджетного планирования на федеральном уровне выявили определенные недостатки и пробелы как в действующей нормативно-правовой базе, так и в организации этого процесса в целом. Следовательно, перспективы развития БОР преимущественно зависят от скорейшего устранения этих узких мест. При этом следует уделить особое внимание осуществлению ниже перечисленных мероприятий.

1) В первую очередь необходимо, на наш взгляд, перейти от существующей структуры "стратегическая цель - тактическая задача - целевая программа" к многоступенчатой, типа "миссия субъекта бюджетного планирования (СБП) - достигаемая цель правительства РФ - тактическая задача СБП - бюджетная целевая программа - мероприятие". Логика выстраивания взаимосвязей между элементами этой иерархии вполне очевидна. Сначала каждый СБП формулирует свою миссию, представляющую краткое определение важнейшей цели государственной политики, за достижение которой отвечает СБП или ради достижения которой он создан. Описание этой миссии может также содержать сведения об услугах, предоставляемых СБП, заказчиках и потребителях этих услуг. Таким образом, миссия определяет функциональные особенности СБП.

Далее для обеспечения прозрачности вклада деятельности отдельных СБП в достижение целей правительства РФ каждому СБП необходимо выбрать из трехуровневой системы целей правительства те, которые соответствуют направлениям его деятельности в течение планового периода времени. При этом выбранные цели должны отвечать миссии СБП.

Затем определяются тактические задачи СБП, отражающие объем государственных услуг, который СБП намеревается реализовать в течение планируемого периода. Задачи должны соотноситься с целями (социально значимыми результатами) и миссией СБП.

После формулирования своих тактических задач каждый СБП должен разработать план мероприятий, определив основные этапы достижения целей и, главное, организационные структуры (подведомственные агентства и службы, департаменты министерств), отвечающие за осуществление каждой конкретной цели или задачи. Эти отдельные однородные услуги или схожие виды деятельности, ориентированные на решение конкретных задач, объединяются в целевые программы. Программой, таким образом, может называться специфический вид деятельности, функция или несколько видов деятельности, объединенных в одну функциональную группу. Выделение мероприятий в отдельный элемент планирования способствует повышению как ответственности сотрудников СБП за результат, так и качества мониторинга промежуточных результатов (ежемесячно, ежеквартально) выполнения задач и программ.

2) В целях создания действенной системы количественных показателей деятельности СБП целесообразно при проведении оценки эффективности бюджетных расходов разделить результаты функционирования СБП на прямые (непосредственные) и конечные.

Под прямым результатом в этом случае будем понимать объем предоставляемых государством товаров и услуг. К примеру, показателями непосредственных результатов являются такие, как количество учеников, которым предоставлены образовательные услуги по заданной программе; количество пролеченных в соответствии с установленными стандартами пациентов и т.п.

Показатели же конечных результатов отражают достижение социальных результатов в виде определенного уровня удовлетворения общественных потребностей (например, повышение качества образования, снижение смертности от отдельных заболеваний, снижение уровня преступности, повышение безопасности дорожного движения и т.п.).

Очевидно, что достижение конечных результатов и есть цель государственной социально-экономической политики, а оказание государственных услуг ее инструмент. Такое разделение результатов деятельности субъектов планирования придает новый смысл показателям социальной и экономической эффективности, позволяя их измерять количественно. Так, для измерения социальной эффективности бюджетных расходов достаточно сравнить намеченные и реальные конечные результаты (достижение определенного социального результата в расчете на единицу затрат), а для измерения экономической эффективности сравнить запланированный объем услуг с фактически предоставленным (объем выпуска на единицу затрат).

Измерение результатов деятельности получателей бюджетных средств наиболее целесообразно осуществлять на основе показателей прямых результатов (хотя из этого правила могут быть исключения). В то же время главные распорядители бюджетных средств должны нести ответственность за то, чтобы увеличение непосредственных результатов приводило к достижению конечных результатов, выражающих существующие в обществе приоритеты.

Для повышения объективности оценки деятельности СБП необходимо рассчитывать конечные результаты в чистом виде, т.е. без учета воздействия внешних факторов (макроэкономическая конъюнктура, вклад других министерств и т.п.), для чего должна быть разработана соответствующая методика оценки.

Следует обратить внимание на то, что в настоящее время СБП, участвующие в эксперименте, предпринимают активные попытки вовлечения в процесс внедрения БОР основной части бюджетной сети, т.е. нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств. При этом деятельность значительного числа СБП, в первую очередь тех, которые организуют предоставление государственных услуг, было бы логично оценивать по показателям деятельности подведомственной бюджетной сети. Это требует разработки концепции реформирования бюджетного процесса на внутриведомственном уровне, включая механизмы трансформации целей и задач СБП в цели и задачи получателей бюджетных средств. Естественно, что в каждом конкретном случае возникают свои особенности, которые, впрочем, не меняют существа дела. Более того, БОР не является неким устоявшимся, раз и навсегда определенным комплексом методов и приемов управления государственными расходами, поэтому адаптация его под различные условия хозяйствования и уровни власти вполне возможна.

Таким образом, через систему применяемых показателей БОР в перспективе должен стать не просто новым методом планирования и инструментом анализа исполнения бюджета, а действенным механизмом, позволяющим увидеть за выявленными отклонениями то, что можно улучшить.

Помимо совершенствования процедур подготовки докладов СБП или сводного доклада правительства РФ принципиально важным остается вопрос о повышении эффективности процедур мониторинга, логическим завершением которых должно быть рассмотрение причин и возможных правовых последствий недостижения заданных показателей результативности.

Представляется логичным, чтобы контроль за использованием министерствами и ведомствами бюджетных средств постепенно смещался с внешнего контроля за целевым использованием выделенных средств к внутреннему контролю СБП за эффективностью их расходов. Оценки социальной и экономической эффективности программной деятельности должны использоваться при планировании расходов на следующий бюджетный год.

В пользу необходимости совершенствования системы мониторинга результатов внедрения БОР свидетельствует и то, что ежегодный расчет эффективности деятельности СБП позволяет критически осмыслить сложившиеся направления расходования средств и отказаться от тех видов расходов, которые осуществляются "по инерции", без надлежащего социально-экономического обоснования их объективной необходимости.

Совершенствовать процедуру мониторинга результативности бюджетных расходов необходимо путем как повышения уровня подготовки персонала и степени проработанности целевых программ, так и выстраивания многоуровневой системы контроля. На первом уровне контроль за результативностью деятельности бюджетных учреждений должен осуществляться со стороны СБП, в ведении которого такие учреждения состоят. Ослабление контроля за направлениями расходования средств бюджетных учреждений, переведенных на финансирование по результату, должно быть синхронизировано с усилением контроля за объемами и качеством предоставляемых ими услуг. Главными распорядителями бюджетных средств должен осуществляться регулярный мониторинг бюджетных учреждений на предмет выполнения плановых объемов предоставления услуг и корректировки объемов финансирования в случае их невыполнения или перевыполнения. Это позволит реализовать основное преимущество финансирования по результату обеспечить связь объемов финансирования с объемами оказываемых учреждениями услуг.

Наряду с государственным контролем необходимо укреплять меры общественного контроля за объемом и качеством предоставляемых услуг, расширять практику создания наблюдательных советов при бюджетных учреждениях, усиливать роль общества потребителей в данном процессе.

На втором уровне контроль за результативностью деятельности самих СБП должен осуществляться Правительственной комиссией по повышению результативности бюджетных расходов. Такой контроль необходимо реализовывать в процессе рассмотрения комиссией разделов докладов главных распорядителей бюджетных средств, посвященных результатам их деятельности в отчетном периоде, а также отчетов о результатах реализации межведомственных и ведомственных целевых программ. Итоги оценки результативности деятельности главных распорядителей бюджетных средств должны содержаться в Сводном бюджетном докладе. При этом должна быть разработана методика оценки качества управления бюджетными средствами субъектами планирования.

И, наконец, законченность системы мониторинга достигается за счет внедрения третьего уровня контроля за результативностью деятельности правительства РФ со стороны Государственной Думы РФ с привлечением Счетной палаты РФ. В целях обеспечения возможности осуществления такого контроля ГД РФ должна участвовать в оценке разделов Сводного доклада правительства РФ и докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, содержащих данные о динамике в отчетном периоде плановых и фактически достигнутых показателей результативности. Перед рассмотрением Государственной Думой РФ эти материалы должны проходить обязательную экспертизу в Счетной палате РФ [12, с. 25].

Заключение

Необходимо сочетать прогнозирование, на основе моделирования другими методами экономического диагностирования. Существует, по крайней мере, два основания, по которым для составления надежной картины экономического будущего следует диверсифицировать инструментарий, используемый для получения знания об экономике, и не полагаться исключительно на эконометрический подход. Моделирование мобилизует значительные экспертные ресурсы при построении модели, однако при текущем прогнозировании выводы основываются в большей степени на тенденциях прошлых периодов, чем на новые, доминирующие в экономической среде условия. Для содействия процессу принятия решений необходимо прогнозировать макроэкономические последствия от предлагаемой меры и осуществлять мониторинг реального воздействия меры после ее реализации.

Для того чтобы защитить официальный прогноз, используемый в бюджетном процессе, от политического давления, способного поставить под угрозу доверие к общему бюджету, необходимо создать механизм, направленный на достижение консенсуса между основными заинтересованными сторонами – это должны быть: правительство, деловое сообщество, эксперты, аналитики и другие стороны.

Бюджетное планирование является составляющей общегосударственного экономического планирования. Уровень его организации, научная обоснованность планируемых показателей бюджета, их сбалансированность в основном определяют экономическое и социальное развитие, как отдельных регионов, так и государства в целом.

Бюджетное планирование на государственном уровне базируется на существующей в РФ методике и многолетнем опыте сбора и распределения финансовых средств в целях выполнения своих функций перед обществом.

Весь цикл управления процессами формирования, распределения, перераспределения и потребления бюджетных ресурсов осуществляется посредством бюджетного планирования, объектом которого являются фонды денежных средств. Благодаря бюджетному планированию обеспечивается сбалансированность общегосударственных экономических и межотраслевых пропорций, определяются пути рационального использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов.

Бюджетное планирование на федеральном уровне и уровнях территориальных образований обеспечивается системой финансовых планов, которые увязываются с материальными и трудовыми балансами в стоимостном выражении. Исходя из бюджета (федерального, территориального), каждый финансовый план решает задачи организации и управления бюджетными средствами в конкретном звене управления. В систему бюджетно-финансовых планов входят перспективные и сводные финансовые балансы, составляемые на государственном и территориальных уровнях управления с учетом их возможностей по формированию бюджетов и их исполнению.

Целями такого планирования на всех уровнях власти являются:

- обеспечение координации социального и экономического развития государства и его территорий на основе бюджетной политики;

- прогнозирование объектов финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения планируемых мероприятий;

- прогнозирование финансовых последствий проведения реформ и выполнения программ;

- определение возможностей по реализации различных мер в области финансово-бюджетной системы.

В дипломной работе проведена систематизация методов бюджетного планирования, выявлены их достоинства и недостатки.

Методы планирования - составная часть методологии планирования и представляют собой совокупность способов и приемов, применяемых в процессе конкретных плановых расчетов на разных уровнях бюджетного планирования, позволяющие реализовать его принципы. Наибольшее применение в практике планирования получили следующие методы разработки планов: балансовый, нормативный, экономико-математические и программно-целевой методы. Нормативный метод основан на разработке и использовании прогрессивной системы норм и нормативов, отражающих достижения научно-технического прогресса и важнейшие цели развития экономики. Программно-целевые методы применяется для увязки целей плана с ресурсами на основе целевых программ, являющимися теми инструментами планирования, которые определяют структурные сдвиги и общую динамику развития экономики. Сущность программно-целевого метода состоит в разработке целевых комплексных программ, предназначенных для обоснования решений макроэкономических проблем, важнейших экономических задач. Балансовый метод применяется для взаимоувязки объема и структуры общественных потребностей с материальными, трудовыми и финансовыми ресурсами, а также взаимного согласования всех разделов и показателей планов. Он используется, прежде всего, как инструмент обеспечения планомерности, пропорциональности, научной обоснованности пропорций воспроизводства, отраслевой и территориальной структуры общественного производства. Сущность балансового метода состоит в разработке системы балансов, соответствующих многообразию планируемых пропорций: общеэкономических, межотраслевых, внутриотраслевых, территориальных и др. Экономико-математические методы применяются для оптимизации планов, анализа и оценки различных вариантов развития, более точной и развернутой характеристики важнейших экономических связей. Кроме того, применение экономико-математических методов дают возможность использовать в планировании экономико-математические модели и вычислительную технику с целью повышения научной обоснованности и оптимизации планов.

Список использованных источников

1.  Аветисян И.А. Об эффективности государственного бюджета и бюджетных расходов. // Финансы. - №2. – 2007.

2.  Александров И.М. Бюджетная система РФ учебник, 2-е издание М.: Дашков и Ко. – 2007. – 483 с.

3.  Балдина С.В. Бюджетный учет в Российской Федерации. – М.: МЦФЭР, 2005. – 815 с.

4.  Бюджетное послание президента Российской Федерации Федеральному собранию "О бюджетной политике в 2008-2010 годах" // Финансы. – № 6. – 2007.

5.  Глазьев С. Бюджет 2007: все тот же социально-экономический смысл. // Российский экономический журнал. – № 9-10. – 2006.

6.  Кудрин А.Л. Федеральный бюджет – важнейший инструмент реализации государственной политики. // Финансы. – № 1. – 2005.

7.  Лавров А.М. Бюджетная реформа 2001-2008 гг.: от управления затратами к управлению результатами. // Финансы. – № 9. – 2005.

8.  Литовченко В. П. Финансы: Учебник / В. П. Литовченко, А. М. Годин, И. В. Ишина, И. В. Подпо-рина и др.; Под ред. В. П. Литовченко. – М.: Дашков и Ко, 2006.

9.  ПрокофьевС.Е., ГорбуновВ.В. Зарубежный опыт исполнения бюджета и возможность его применения в России // Финансы. - 2004. - №5.

10.  Романовский М.В. Финансы и кредит: Учебник / М. В. Романовский, Н. Н. Назаров, М. И. Попова и др.; Под ред. М. В. Романовского, Г. Н. Белоглазовой. – М.: Юрайт-издат, 2006.

11.  Свиридова Е.В., Савцова А.В. О внедрении изменений в бюджетный процесс и дальнейшем его совершенствовании. // Финансы. - №7.

12.  Шишкин А.Г. Внедрение бюджетирования в бюджетный процесс. // Финансы. - № 5. - 2006.