Дипломная работа: Механізм формування доходної частини місцевих бюджетів

Особливо складною є проблема встановлення меж комерціалізації діяльності комунальних підприємств з урахуванням потреб громади в суспільних  послугах. Треба законодавчо встановити, що власником прибутків  унітарних комунальних підприємств є територіальна громада. Вона має стати власником доходів змішаних підприємств відповідно до частки органу місцевого самоврядування в їхніх статутних капіталах.

Нині  фінанси підприємств комунальної власності функціонують на основі законодавства, яке регламентує діяльність усіх господарських структур в економіці України. Використання фінансових ресурсів підприємств комунальної власності має свої особливості. Їхній прибуток розподіляється в порядку, визначеному відповідними місцевими радами згідно із статутами цих підприємств. Статути затверджуються місцевими радами, котрим належать вказані підприємства.

Прибуток підприємств комунальної власності підлягає оподаткуванню. Згідно із Законом «Про бюджетну систему України» 100% податку на прибуток комунальних підприємств зараховується до бюджету місцевої ради того рівня, якому належать ці підприємства. Місцеві ради можуть надавати пільги або повністю звільнити від оподаткування підприємства комунальної форми власності в тій частині, в якій ці податки зараховуються до відповідних місцевих бюджетів.

Комунальні підприємства в Україні мають самостійні фінансові баланси. Їхні рахунки не об’єднуються з бюджетними рахунками органів місцевого самоврядування. Більшість установ і закладів, котрі перебувають у комунальній власності, є самостійними юридичними особами і фінансуються за рахунок місцевих бюджетів на основі кошторисів.

2.3. Комунальні платежі

Із фінансами комунальних підприємств тісно пов’язані комунальні платежі. В Україні система комунальних платежів одержавлена. Органи місцевого самоврядування фактично не мають повноважень щодо власної цінової й тарифної політики в комунальній сфері. ЇЇ визначає Кабінет Міністрів України. Міністерства,  обласні Київська і Севастопольська міські державні  адміністрації. Необхідність надання відповідних повноважень органам місцевого самоврядування є очевидною.

Частково цю проблему розв’язує Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 20 травня 1997 року. За ст.28 виконавчі органи  сільських, селищних та міських рад отримали право на встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів з оплати побутових, комунальних, транспортних та інших послуг, що надаються підприємствами та організаціями комунальної власності відповідної територіальної громади. Виконавчим органам місцевого самоврядування також надано право погодження в установленому порядку цих питань підприємствами, установами та організаціями. Котрі не належать до комунальної власності.

Інститут комунальних платежів є атрибутом місцевих фінансових систем фактично в усіх розвинутих зарубіжних країнах.

Отже однією з основ економічної самостійності регіону є його власність. Власність, не закріплена юридично, не забезпечує регіонам економічної основи. Питання про право на власність, краще розуміння якого сприятиме ефективності державних економічних реформ, сьогодні інтенсивно обговорюється у зв’язку із проблемою розмежування компетенції держави й органів самоврядування в економічній та господарській діяльності. Органи місцевого самоврядування  не можуть виконувати покладених на них функцій без необхідної економічної основи (матеріальних і фінансових ресурсів). Останні можна отримати, володіючи умовами процесу виробництва або маючи право на привласнення результатів цього виробництва. Отже, питання про необхідність формування власності органів самоврядування  - це питання про створення відповідної економічної бази, без якої влада залишається безтілесною і функціонально безсильною.

2.4. Комунальний кредит

Інститут комунального кредиту відіграє  особливу роль у фінансах місцевих органів влади. Комунальний кредит у розвинутих місцевих фінансових системах  - основне джерело фінансування муніципальних інвестиційних програм.

Європейською Хартією місцевого самоврядування визначено, що місцеві власті повинні мати доступ до національного ринку позичкового капіталу в межах закону. Конституцією України таке право органів місцевого самоврядування окремо не обумовлене, проте вже  попередній закон про місцеве самоврядування передбачав право органів місцевого самоврядування  користуватися на договірних засадах кредитами на виробничі і соціальні цілі.

Участь місцевих рад у фінансово-кредитних відносинах регламентується також у Законі «Про бюджетну систему України» 1995 року. Ст.12 цього Закону визначено: надходження від внутрішніх позик і грошово-речових лотерей, які проводяться за рішеннями відповідних рад, зараховуються до бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, Київського і Севастопольського міських бюджетів. Відповідно до ст.21 цього закону встановлено порядок регламентації розміру місцевих позик. Визначено: розмір внутрішніх  республіканських позик Автономної Республіки Крим встановлюється Верховною Радою цієї республіки, а внутрішніх місцевих позик - обласними та міськими радами. Це здійснюється під час затвердження радами відповідних бюджетів і уточнюється при внесенні змін і доповнень до них. Загальний обсяг випущених внутрішніх позик регулює Верховна Рада України в межах визначеного Законом внутрішнього державного боргу.

У 1997 році рішенням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 13 жовтня №48 затверджено Положення про порядок випуску та обігу облігацій місцевих позик. Встановлено, що реєстрація випуску цих паперів здійснюється Державною комісією з цінних паперів та фондового ринку.

Чинний закон про місцеве самоврядування передбачає право місцевих рад або їх виконавчих комітетів відповідно до законодавства випускати місцеві позики, лотереї та цінні папери, отримувати позички з інших бюджетів на покриття тимчасових касових розривів з ії погашенням до кінця бюджетного року. А також отримувати кредити в банках. Органи місцевого самоврядування можуть у межах законодавства  створювати комунальні банки та ін. Фінансово-кредитні установи, виступати гарантами кредитів підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних громад.

Однак, хоча отримання органами місцевого самоврядування банківських кредитів та випуску облігацій й дозволено законодавством, проте процедура здійснення цього права не регламентована. В принципі розміри та терміни одержання  кредитів не обмежані і можна очікувати, що ради нового скликання можуть опинитися перед необхідністю сплачувати величезні кошти за кредити, взяті попередниками, як це трапилося 1998 року з новообраною Одеською міською радою. У 1997 році місцеву позику обсягом понад 62млн. грн. Розмістив Одеський міськвиконком. У ході реалізації цієї позики було допущено значні помилки, внаслідок чого місту в 1998 році довелося розраховуватися за борговими зобов’язаннями майном комунальної власності. Загальна сума боргових зобов’язань з урахуванням процентів перевищує 90 млн.грн. На жаль, цей випадок  не одинокий. Як зазначає  Роман Безсмертний, «в Україні міські голови спокусилися  були на ці кроки, чим завдали непомірних втрат не тільки територіальним громадам, а й бюджету держави. Окремі територіальні громади використовували можливість отримання кредитів від міжнародних структур. Добившись за допомогою різних методів гарантії Кабінету Міністрів, вони завдали великих ударів Державному бюджету.

Ряд міст України, зокрема. Тернопіль, здійснили невдалі спроби муніципальних облігацій для вирішення поточних проблем. Заставою по таких  зобов’язаннях є міська земля, тобто право на її дострокову оренду або навіть приватизацію. Розміри цих позичок не перевищують кількох відсотків від міського бюджету, а термін погашення - від кількох місяців до одного року. Зрозуміло, що такі позички не можуть принципово покращити фінансовий стан міста. Окремі міста, як наприклад Київ, мали намір створювати муніципальні банки, однак ці наміри не були реалізовані. Альтернативою створенню муніципальних банків є проведення конкурсів на право обслуговування розрахункового рахунку міськвиконкому  серед комерційних банків міста. Як це було зроблено, наприклад, у Харкові чи  в Черкасах.

Президент України, до речі, відзначив Харків як місто з позитивним досвідом випуску муніципальних позик. Так, випуск там місцевих облігацій на суму 150 млрд.крб. дав змогу профінансувати підприємство теплових мереж, підтримати харчову промисловість, придбати додаткові транспортні засоби і відкрити кілька нових автобусних маршрутів.

Передбачене законом право органів місцевого самоврядування виступати гарантами кредитів інших суб’єктів права через недостатню  конкретність положення закону створює проблеми на практиці. Так, зокрема, такі  гарантії мали б надаватися лише за згодою  представницького органу місцевого самоврядування, оскільки в разі  невиплати кредиту боржником кредитор може спрямувати свої вимоги на комунальну власність, що тягне її відчуження, яке, як відомо здійснюється лише за рішенням сесії місцевої ради.

Таким чином, право органів місцевого самоврядування України на участь у кредитно-фінансових відносинах не  є на сьогодні належним чином забезпечене через недостатність законодавчої бази для його здійснення.

 За відсутністю відповідних законодавчих актів Президент України влітку 1998 року видав Указ, яким визначав, що розмір випуску облігацій внутрішніх місцевих позик, а також позик та кредитів, які отримують органи місцевого самоврядування в банках, повинен визначатися місцевими радами під час затвердження відповідних бюджетів з обов’язковим погодженням цього  розміру з Міністерством фінансів. З цих коштів можуть фінансуватися лише відповідні місцеві бюджети, в яких  повинні передбачатися витрати на обслуговування зазначених позик та кредитів. Передбачена реєстрація кожного випуску облігацій внутрішніх  місцевих позик у Державній комісії з цінних паперів та фондового ринку після погодження його розміру з Міністерством фінансів.

Бачимо, що цим документом не передбачені ніякі обмеження  ні щодо розміру місцевих позик, ні щодо термінів, на які вони можуть братися. Якщо передбачається, що ці питання повинні вирішуватися  в процесі передбачених погоджень з Міністерством фінансів, то відсутність відповідних законодавчих норм залишає умови для сваволі і зловживань з боку як урядовців цього Міністерства, та і урядовців органів місцевого самоврядування.

2.5. Позабюджетні фонди

Один із інститутів у системі місцевих фінансів - це різноманітні позабюджетні фонди грошових ресурсів. Вони, як правило, акумулюються на окремих рахунках, використовуються за цільовим призначенням для фінансування конкретних програм чи заходів. Утворення та функціонування таких  фондів здійснюється на основі законодавства та положень про ці інститути, що затверджуються представницькими органами місцевої влади.

В Україні до 1990 року законодавство не передбачало правових норм про створення місцевими радами подібних фондів. Інститут позабюджетних. Валютних та інших цільових фондів в Україні запроваджено лише в кінці 1990 року. Після прийняття законодавства про місцеве самоврядування та Закону про бюджетну систему.

Правова база формування позабюджетних фондів місцевих рад склалася  головним  чином  в 90-х роках, що змінило фінансові основи місцевого самоврядування в Україні. Взагалі інститут позабюджетних фондів успадкований органами місцевого самоврядування України ще з радянської системи. Тоді у розпорядженні голів виконавчих комітетів були невеличкі за обсягом позабюджетні кошти на різні обмежені неплановані видатки - квіти для поздоровлень тощо. Надходили ці кошти за рахунок перерахування деяких місцевих адміністративних штрафів та інших незначних статей.

Право на позабюджетні кошти місцеві ради всіх рівнів отримали після ухвалення в 1990р. Закону «Про місцеві ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування». У ст.15 визначено можливість і джерела формування місцевими радами єдиного позабюджетного фонду. Закон «Про місцеві  Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування» від  26 березня 1992 року  внес деякі уточнення щодо статусу та джерел формування позабюджетних фондів. В Законі передбачається, що до позабюджетних фондів надходять:

n додаткові доходи і зекономлені кошти, одержані за рахунок здійснення самими органами місцевого самоврядування заходів щодо розв’язання економічних і соціальних проблем;

n добровільні  внески і пожертвування;

n доходи від місцевих позик, лотерей, аукціонів;

n штрафи з підприємств за одержання ними необгрунтованого доходу у зв’язку з завищенням цін на продукцію;

n штрафи, встановлені рішеннями самої ради за забруднення території, пошкодження зелених насаджень, порушення правил торгівлі, порушення правил паркування автомобілів тощо;

n штрафи за адміністративні правопорушення на території;

n доходи від реалізації безгосподарного і конфіскованого майна на території;

n доходи від розпродажу майна комунальних підприємств;

n плата за реєстрацію підприємств тощо.

Щодо порядку здійснення  видатків, то цей закон передбачав, що позабюджетні кошти витрачаються за розсудом відповідних органів місцевого самоврядування.

Можна побачити, що джерела надходжень до позабюджетного фонду були визначені досить неконкретно, що давало можливість для їх широкого досить довільного тлумачення.

Саме в період дії цього закону розпочалися процеси розвитку підприємництва. З’явилася велика кількість підприємців, які потребували приміщень під офіси, магазини, ресторани тощо. Орендні ж ціни встановлювалися, не місцевими радами чиїх виконавчими комітетами, а урядом і були мізерними порівняно з ринковою вартістю оренди. Тому чиновники органів місцевого самоврядування в угодах з підприємцями про надання їм приміщень передбачали попереднє внесення орендарями так званої «плати за право оренди», що сягала значних сум. І ці  суми зараховувалися не до бюджетів, оскільки там вони не були передбачені, а до позабюджетних фондів. В той час кошти, що перебували на позабюджетних рахунках окремих міст та районів м.Києва, в сумі перевищували третину, а той половину сум на їхніх бюджетних рахунках.

Наповнення та витрачання позабюджетних фондів регулювалося положеннями про ці фонди (статутами), які затверджувалися самими місцевими радами. Вони бул досить неконкретними, бо передбачали  тільки перелік джерел залучення коштів без планування суми залучених коштів,  а також лише дозволені напрямки використання коштів без планування певних сум. Звітність про використання цих фондів зазвичай полягала в усній інформації, що її голова органу місцевого самоврядування доповідав депутатам в кращому разі один раз на рік. Тому ці позабюджетні фонди були постійним предметом зловживань. З них непрямим чином фінансувалися, наприклад, виборчі компанії чиновників тощо. Заради справедливості треба сказати й те, що з цих фондів часто надавалася матеріальна допомога особам, які потребують соціального захисту, та робилися інші справді необхідні, але не забезпечені бюджетом видатки.

Нові зміни статусу й ролі позабюджетних фондів місцевих рад передбачено Законом України «Про внесення змін і доповнень до Закону Української РСР «Про бюджетну систему Української РСР» від 29 червня 1995 року. У ст. 23 Закону вказано, що централізовані та децентралізовані фонди цільового призначення, що утворюються за рішеннями верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим і місцевих рад, є самостійними фінансовими інститутами і як складові включаються  до бюджетів у доходах і видатках. У ст.18 забороняється використання бюджетних коштів для фінансування позабюджетних коштів для фінансування позабюджетних фондів. Ці фонди можуть утворюватися за рахунок надходжень від необов’язкових платежів, добровільних внесків фізичних і юридичних осіб, від інших небюджетних коштів.  Відповідні положення відображено і в постанові Верховної Ради «Про основні напрямки бюджетної політики на 1996 рік» від 7 липня 1995р.(Бюджетная резолюція). З метою обліку вона передбачає включення до бюджету всіх позабюджетних фондів фінансових ресурсів, у тому числі рад усіх рівнів,  відрахування до яких є обов’язковими згідно із законодавством. Цільове призначення цих фондів не змінюється.

Прийнятий у 1997 році  Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» відновив самостійність позабюджетних фондів місцевого самоврядування. За ст.65, ці кошти перебувають на спеціальних рахунках в установах банків. Встановлено: порядок формування та використання цих коштів визначається положенням про ці кошти, що затверджується відповідною радою. Це означає, що в Україні і надалі голови міст матимуть можливість створювати будь-які позабюджетні фонди, надавши їм форму цільових фондів і домігшись рішення про створення цих фондів відповідних рад.

На місцевому рівні функціонують фонди зайнятості згідно з Законом УРСР «Про зайнятість населення» (ухвалений у березні 1991 року),приватизації згідно з Законом «Про приватизацію майна державних підприємств» від 4.03.92р., приватизації державного житлового фонду згідно з  Законом України «Про приватизацію державного житлового фонду від 23 червня 1992 року,  фінансування шляхових робіт згідно з Законом України «Про джерела  фінансування шляхового господарства України» від 18 березня 1991року, охорони навколишнього середовища згідно з законом УРСР «Про охорону навколишнього природного середовища». На місцевому рівні також функціонують регіональні відділення Державного  інноваційного фонду та місцеві підрозділи Пенсійного фонду, Фонду соціального страхування, інших державних цільових позабюджетних фондів.

Досвід формування позабюджетних фондів та цільових фондів  місцевих органів влади в Україні показує наявність багатьох нерозв’язаних проблем як у законодавстві, так і у сфері його реалізації. Численними стали факти, коли органи місцевого самоврядування спрямовують до позабюджетних фондів кошти, що мають надходити до бюджету або не передбачені законодавством. Дуже слабким поки що є контроль за законністю використання цих коштів. На загальнодержавному рівні слід розробити типове положення по ці фонди. Водночас не можна погодитися з пропозиціями щодо ліквідації їх, бо це суттєво обмежило б фінансові можливості органів місцевого самоврядування. В.Пархоменко у своїй книзі «Проблеми місцевого самоврядування в Україні 1990-хроків» настоює на ліквідації всіх позабюджетних фондів органів місцевого самоврядування. Він вважає, що всі джерела фінансових ресурсів, що надані в розпорядження місцевого самоврядування, повинні спрямовуватися до місцевих бюджетів, де за ними буде кращий контроль.

В Закону України «Про державний бюджет на 1999 рік» передбачено, що  «з 1 січня 1999 року кошти усіх...місцевих позабюджетних фондів...зараховуються до відповідних бюджетів  і витрачаються на заходи, передбачені законодавством».

Правова база, що регламентує діяльність чисельних позабюджетних цільових фондів, потребує систематизації та уточнення. Слід також чітко визначити й розмежувати компетенцію місцевих рад різних рівнів і держави у сфері управління територіальними відділеннями державних позабюджетних фондів та місцевими позабюджетними фондами.

Ухвалення у 1995 році нової редакції Закону України «Про бюджетну систему України» і встановлення ним порядку, згідно яким позабюджетні фонди можуть утворюватися лише за рахунок надходжень від необов’язкових платежів, зумовлює необхідність нового визначення джерел формування їх у законодавстві про місцеве самоврядування.

Проаналізував склад, механізм формування власних доходів місцевих бюджетів, можемо зробити висновок, що проблема власних доходів місцевих бюджетів потребує детальної розробки в законодавстві України. Частка власних доходів місцевих бюджетів (як показано в Таблиці 2)  є вкрай незначною, і, таким чином, принцип самостійності цих бюджетів залишається поки що декларованим.

3 Розділ. Передані загальнодержавні доходи

3.1. Закріплені доходи

Закріплені  доходи - це доходи, які закріпляються за певним бюджетом. Разом з власними доходами вони є основою самостійності місцевих бюджетів. Перелік доходів, які повністю зараховуються до місцевих бюджетів, вперше, як вже зазначалося, встановлюється Законом «Про бюджетну систему Української РСР» від 5 грудня 1990р. Разом з тим, Закон не визначив порядку розподілу цих доходів між рівнями місцевих   бюджетів. До місцевих бюджетів зараховувались:

n прибутковий податок з громадян України, іноземних громадян та осіб без громадянства, які проживають на території місцевих Рад;

n податок на фонд оплати праці колгоспників;

n податок на прибуток кооперативів, колгоспів, радгоспів, споживчої кооперації та громадських організацій;

n державне мито;

n плата за патенти на індивідуальну трудову діяльність;

n надходження від здачі в оренду майна, яке перебуває в комунальній власності відповідних адміністративно-територіальних одиниць;

n податок з власників транспортних засобів;

n плата за землю;

n плата за трудові ресурси;

n за природні ресурси;

n податок на прибуток підприємств, об’єднань, організацій і установ, які входять до складу місцевого господарства та їх структурних одиниць, новостворюваних малих підприємств, а також спільних  і підприємств відповідно до частки  в них місцевих Рад народних депутатів;

n місцеві податки і збори

У новій редакції Закону про місцеві Ради народних депутатів та місцеве регіональне самоврядування, ухвалений у 1992р., перелік закріплених доходів бюджетів місцевого самоврядування скорочується. З числа закріплених доходів вилучається плата за трудові ресурси. Змінюється їх перелік. Визначаються наступні закріплені доходи:

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6